全國碳排放權(quán)交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動綠色低碳發(fā)展的一項重大制度創(chuàng)新，是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要政策工具。配額分配是碳市場運行的前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對碳市場的流動性、活躍度和碳價水平起到至關(guān)重要的作用。

我國碳市場發(fā)電行業(yè)配額分配的探索和實踐可分為探索期、設(shè)計期、實踐期三個階段。

我國的碳市場建設(shè)從地方試點起步，2011年10月以來，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個碳排放權(quán)交易地方試點為全國碳市場建設(shè)積累了經(jīng)驗。其中，試點電力行業(yè)配額分配方法結(jié)合地區(qū)實際歷經(jīng)多次調(diào)整完善。一是各試點配額分配管理逐步趨嚴，由“多種方法并存”向“基準線法”過渡�！岸喾N方法并存”是指試點早期普遍存在的“基準線法+歷史強度法（或歷史總量法）”的配額分配模式。一般而言，純發(fā)電機組管理較嚴，采用“基準線法”居多，對于熱電聯(lián)產(chǎn)機組及資源綜合利用機組管理相對寬松，采用歷史強度法或歷史總量法�！胺峙涔芾碇鸩节厙馈笔侵覆糠譄犭娐�(lián)產(chǎn)或資源綜合利用機組經(jīng)歷了由歷史總量法或歷史強度法調(diào)整為基準線法的歷程。如，北京火力發(fā)電機組由歷史強度法調(diào)整為基準線法，湖北熱電聯(lián)產(chǎn)機組由歷史強度法調(diào)整為基準線法，廣東的熱電聯(lián)產(chǎn)機組由歷史總量法調(diào)整為基準線法等。二是試點電力行業(yè)配額分配方法要素選取各有不同。如，湖北、上海曾采用單位綜合發(fā)電量碳排放量為基準值指標，福建采用單位供電量碳排放量為基準值指標。湖北、上海即使均采用單位綜合發(fā)電量碳排放量為基準值指標，基準線條數(shù)、劃分標準和取值也存在差異�？梢姡�試點電力行業(yè)配額分配方法既有共性也有特色，為全國統(tǒng)一碳市場的配額分配方法提供了良好的實踐經(jīng)驗。

基于地方試點的探索經(jīng)驗，全國碳市場開始針對電力行業(yè)碳配額分配進行研究設(shè)計。自2016年開始，中國電力企業(yè)聯(lián)合會組織發(fā)電集團公司開展電力行業(yè)碳交易配額分配方案研究，2018年正式受生態(tài)環(huán)境部氣候司委托配合做好配額分配方案的制定工作，圍繞無償/免費分配、免費分配方式中的祖父法/歷史強度法/基準線法、基準線法中的單線/多線方案以及基準線制定相關(guān)要素（如，產(chǎn)能類型、燃料類型、燃燒方式、容量等級、負荷、冷卻方式、燃煤成分、環(huán)保要求等）開展了多輪比對研究與測算。

分析認為，在配額分配原則上，應(yīng)通過配額分配實現(xiàn)對燃氣機組、超超臨界、熱電聯(lián)產(chǎn)等高效率低排放機組的正向激勵；充分考慮相對落后的機組在國民經(jīng)濟和電力系統(tǒng)中的地位，配額發(fā)放不宜過緊，以給予其一定的生存空間，逐步淘汰。在分配方式上，由于我國碳市場正處在起步階段且電力市場尚未完全市場化，所以全國碳市場初期電力行業(yè)配額分配宜實行全部免費分配。在免費分配方法上，鑒于發(fā)電行業(yè)工藝流程相對統(tǒng)一、排放數(shù)據(jù)質(zhì)量好、排放強度處于先進水平，應(yīng)采用基準線法對電力行業(yè)分配配額。在基準線設(shè)定上，基準線水平設(shè)定要考慮電力行業(yè)實際情況，要兼顧節(jié)能減排、行業(yè)發(fā)展和環(huán)境治理，妥善把握控排力度，綜合考慮技術(shù)發(fā)展現(xiàn)狀、減排能力、地域特征等因素，得到公平合理的行業(yè)基準線。

2020年以來，中電聯(lián)組織發(fā)電企業(yè)針對發(fā)電行業(yè)基準線和基準值開展了多輪試算和論證，從我國發(fā)電行業(yè)運行特色實際出發(fā)，推動從最開始的11條基準線調(diào)整為4條基準線，調(diào)整了供熱修正系數(shù)、取消了地區(qū)修正系數(shù)，為配額基準值的科學(xué)性和合理性提供支撐。

實踐期

2020年12月30日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019~2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（國環(huán)規(guī)氣候[2020]3號）（以下簡稱《實施方案》）。根據(jù)該方案，對2019~2020年配額實行全部免費分配，并采用基準法核算重點排放單位所有擁機組的配額量。重點排放單位的配額量為其所擁有各類機組配額量的總和。該方案針對燃煤機組和燃氣機組制定了配額分配技術(shù)指南，主要針對不同類別的機組設(shè)定相應(yīng)碳排放基準值，按機組類別進行配額分配。

納入2019~2020年配額管理的發(fā)電機組包括300兆瓦等級以上常規(guī)燃煤機組，300兆瓦等級及以下常規(guī)燃煤機組，燃煤矸石、煤泥、水煤漿等非常規(guī)燃煤機組（含燃煤循環(huán)流化床機組）和燃氣機組四個類別。2019~2020年各類別機組碳排放基準值見表3，其他規(guī)定詳見《實施方案》。

2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動上線交易，納入全國碳市場的2162家發(fā)電企業(yè)（含其他行業(yè)自備電廠）按照《實施方案》獲得免費配額。目前的配額分配方案對實現(xiàn)全國碳市場運行初期的目標發(fā)揮了關(guān)鍵基礎(chǔ)性作用。

一是開展“雙碳”目標下配額分配方案更新�！半p碳”目標下，我國面臨能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和低碳發(fā)展的要求。在實現(xiàn)碳達峰、碳中和過程中，要構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，太陽能、風(fēng)電等新能源將是能源轉(zhuǎn)型的主力軍，煤電將由長期以來的電量和電力的保障向主要提供電力保障的方向發(fā)展。因此，需結(jié)合我國所處經(jīng)濟發(fā)展階段、能源電力轉(zhuǎn)型、國際碳減排責任、碳排放行業(yè)分布和電力市場化程度等方面認真分析并加以更新。

二是加強電力行業(yè)配額分配研究。追蹤、分析電力企業(yè)參與全國碳市場上線交易情況，合理評估現(xiàn)有配額分配方案的松緊尺度和配額更新的時間尺度。建立配額常態(tài)調(diào)節(jié)與應(yīng)急調(diào)節(jié)機制，預(yù)測并避免碳市場對電力企業(yè)可能帶來的潛在風(fēng)險。

三是盡快將CCER納入履約并在配額分配方案中考慮CCER的影響。風(fēng)電、太陽能等新能源快速發(fā)展。通過CCER抵消機制補償新能源的低碳環(huán)境效益，增加可再生能源電力的市場競爭力，吸引社會資本向可再生能源流動聚集，促進消費側(cè)電能替代，擴大新能源的消納時空范圍，有利于推動構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

四是盡快擴大全國碳市場覆蓋范圍。基于電力行業(yè)配額分配方案，開展其他納入行業(yè)配額分配研究，確保不同行業(yè)的減排成本接近或近似相同，避免讓某個行業(yè)承擔過多的減排責任，避免使碳市場變相成為個別行業(yè)的補貼來源，影響行業(yè)發(fā)展、社會公平，以實現(xiàn)全社會低成本減排的碳市場目標。

五是探索建設(shè)全國電-碳市場。將現(xiàn)有電力市場和碳市場管理機構(gòu)、參與主體、交易產(chǎn)品、市場機制等要素深度融合，生產(chǎn)環(huán)節(jié)構(gòu)建主體多元的競價體系，消費環(huán)節(jié)構(gòu)建減排與收益相關(guān)的激勵機制，配置環(huán)節(jié)構(gòu)建“統(tǒng)一市場、統(tǒng)一運作”的交易模式。形成電價與碳價有機融合的價格體系，對電能和碳排放權(quán)實施綜合定價。逐步擴大電-碳市場交易范圍和規(guī)模，打破市場壁壘，推動市場高效運轉(zhuǎn)。