自2015年3月本輪電力體制改革正式啟動，一轉(zhuǎn)眼時間已經(jīng)過去了五年。在“十三五”正在收官、“十四五”即將啟航的時刻，我們有必要認(rèn)真回顧本輪電改取得的成就、反思存在的問題、審視面臨的困難、展望后續(xù)努力的方向。

對于電改的成效，最直觀的感受是電價。本文將從電價視角，觀察本輪電改以來的電價水平、電價機制、電價外成本等進展和問題，并對一些關(guān)鍵問題提出建議。

從電價水平看本輪電改

電價水平顯著降低

本輪電改以來，我國電價總體水平明顯降低。一般工商業(yè)電價下降最為明顯，全國平均降低超過20%。電價水平的降低對于支持實體經(jīng)濟，特別是中小企業(yè)的生存和發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

近年來電價水平的降低，主要歸功于兩方面的因素：

一是上網(wǎng)電價降低。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，電力出現(xiàn)了供過于求的局面。在這種形勢下開展電力交易，發(fā)電行業(yè)會降低利潤甚至虧損，市場交易價格自然會降低。

二是稅費降低。近兩三年來，國家出臺了一系列政策，大幅度降低了增值稅、政府性基金及附加等。

各類用戶之間的交叉補貼得到了改善，但仍然嚴(yán)重

本輪電改顯著降低了一般工商業(yè)電價。一些省區(qū)甚至出現(xiàn)了一般工商業(yè)電價和成本倒掛的情況。

大工業(yè)、居民和農(nóng)業(yè)用電價格這五年來變化不大。2019年甚至還出現(xiàn)了大工業(yè)用電不含稅電價不降反升的情況，原因是電網(wǎng)企業(yè)增值稅稅率從16%調(diào)整為13%形成的降價空間全部用于降低一般工商業(yè)電價，而大工業(yè)用戶含稅電價不變，由此造成了大工業(yè)用電不含稅電價升高。

各電壓等級之間的交叉補貼沒有改善

由于長期以來交叉補貼的影響，我國普遍存在高壓用電對低壓用電的補貼，結(jié)果就是高壓電價過高，而低壓電價偏低。

這個問題本來是原有電價機制（目錄電價）的問題，但由于在核定第一個監(jiān)管周期輸配電價時，考慮了與目錄電價的“銜接”，導(dǎo)致這個問題也被帶到了輸配電價中。

這個問題正是當(dāng)前諸多問題的根源，例如：轉(zhuǎn)供電屢禁不止，甚至愈演愈烈。由于電壓等級之間的價差過低，造成了電網(wǎng)企業(yè)只愿意投資建設(shè)高壓輸電設(shè)施，低壓配電設(shè)施往往是電力用戶被迫自己投資建設(shè)，部分無力承擔(dān)這些投資的電力用戶只能找已建設(shè)了配電設(shè)施的用戶接電，于是形成了轉(zhuǎn)供電；增量配電改革試點項目已推四批，但鮮有成功案例。同樣是因為電壓等級之間的價差過低，而配電企業(yè)收取的配電價格又無法超越這個價差，導(dǎo)致了全國性的增量配電業(yè)務(wù)改革停滯；進一步扭曲輸配電價，導(dǎo)致惡性循環(huán)。由于電網(wǎng)不愿意投資低壓配電設(shè)施，導(dǎo)致電網(wǎng)準(zhǔn)許成本中低壓配電成本偏低，從而導(dǎo)致核定的輸配電價在電壓等級之間的價差偏低，進而引導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)避免投資低壓配電設(shè)施，最終形成了惡性循環(huán)。

從電價機制看本輪電改

新的電價機制已基本成型

本輪電改最核心的目標(biāo)就是建立“市場交易價格+輸配電價”這個新的電價形成機制�！笆袌鼋灰變r格”是通過市場競爭來發(fā)現(xiàn)電能的價格，這部分價格反映的是電能的供需平衡情況，可能是快速變化的；而“輸配電價”則是由監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)規(guī)則來核定，這部分情況反映的是電網(wǎng)企業(yè)合理的輸配電成本（一般還要考慮其合理收益），在一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定。

當(dāng)前這個目標(biāo)已經(jīng)基本實現(xiàn)：一是在“市場交易價格”方面，全國各省區(qū)基本都建立了電力交易中心，2019年市場化交易電量在總用電量中的占比已經(jīng)超過30%；幾個試點省份的電力現(xiàn)貨市場均已開展了試結(jié)算，很快就能正式運行；二是在“輸配電價”方面，2016年至2017年，《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法（試行）》、《區(qū)域電網(wǎng)輸電價格定價辦法（試行）》和《跨省跨區(qū)專項工程輸電價格定價辦法（試行）》相繼出臺，2017年全國各省區(qū)基本都核定了輸配電價，新監(jiān)管周期的輸配電價也即將公布并從今年開始實施。

當(dāng)前，新舊兩套電價機制在雙軌運行，因為工商業(yè)用電中仍有部分用戶未參與電力交易，仍然在沿用目錄電價。如果國家發(fā)改委去年底印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格規(guī)〔2019〕1658號）中提出的“基準(zhǔn)價+浮動”機制能按計劃在2020年落地，屆時所有的經(jīng)營性用電量都會基于新的電價機制，只是其中的“市場交易價格”采用“基準(zhǔn)價+浮動”機制形成而已。

原電價機制（目錄電價）的影響仍廣泛存在

一方面由于目錄電價已經(jīng)根深蒂固，再加上“降電價”需要一個“錨”來參照，即使對于已經(jīng)參與了電力市場交易的用電，目錄電價的“身影”仍隨處可見，例如：為了讓電力用戶體驗到降電價的“獲得感”，很多省區(qū)在電力市場交易的電費結(jié)算環(huán)節(jié)并沒有采用新的電價機制（沒有采用核定的輸配電價），而是采用“價差”模式，在原有目錄電價上浮動；經(jīng)過多輪降價后，當(dāng)前一般工商業(yè)用電目錄電價較低，在一些地方已經(jīng)低于新電價機制形成的價格，這會阻礙一般工商業(yè)用戶進入電力市場參與交易；原有的目錄電價中有峰谷分時電價、豐枯季節(jié)電價等，新的價格機制無法與這些價格“銜接”，同樣導(dǎo)致部分用戶不愿意進入電力市場，甚至呼吁加大峰谷電價的價差。

行政干預(yù)電價有增無減

盡管“使市場在資源配置中起決定性作用”、“形成主要由市場決定能源價格的機制”是本輪電改的指導(dǎo)思想，而且新的電價形成機制也已經(jīng)基本成型，但“看得見的手”仍在直接干預(yù)電價，甚至比本輪電改前更加頻繁。當(dāng)前一些地方政府直接干預(yù)電價的主要方式包括：為了滿足“去落后產(chǎn)能”等宏觀調(diào)控的需要，通過制定“綠色發(fā)展電價”、“差別電價”和“階梯電價”等政策，人為地對不同用戶征收不同電價；為了招商引資來拉動地方經(jīng)濟發(fā)展，各地競相打造“電價洼地”，對部分用戶承諾超低電價；為了推動“棄水”消納、“煤改電”等，部分地區(qū)不斷出臺各種“優(yōu)惠”、“減免”、“階段性降低電價”措施，人為扭曲電價。