從目前全世界的實踐來看，風電、光伏發(fā)電等新能源產業(yè)仍是政策驅動。近年來，我國風電和太陽能發(fā)電在產業(yè)政策的扶持下快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨棄風棄光加劇和補貼資金不足的問題。關于這一現象的原因分析很多，但個人認為，從根源上來說，這是當前的扶持政策體系與產業(yè)發(fā)展實際需求不匹配矛盾的突出體現。

　　自2006年起，我國逐步對各類新能源實施標桿電價政策，其特點是政策相對穩(wěn)定，財務模型也比較簡單，企業(yè)根據可研報告和標桿電價很容易測算收益，在產業(yè)發(fā)展初期極大地降低了企業(yè)經營風險，促進了產業(yè)快速發(fā)展。但是在發(fā)展到一定規(guī)模之后，其弊端也逐步顯現：

　　德國居民電價中的附加已經超過6歐分，負擔比較重。而且價格政策比較僵化不利于充分發(fā)揮市場競爭的降成本作用。我們2009年制定的風電標桿電價當時在全世界是比較低的，但是目前一些國家陸上風電每千瓦時招標價格已經降至4-5美分，海上風電的招標價格已經降至6-7歐分，都比我國現行的價格低。

　　其次也是最關鍵的，標桿電價政策主要是對發(fā)電側進行激勵，其他環(huán)節(jié)特別是消費側的責任不清晰，大家建的積極性有了，用的積極性不足，容易“重建輕用”造成限電。

　　實際上，目前面臨的絕大多數問題都是新能源的利用率不高造成的。近年來，隨著技術進步，我國風電、光伏發(fā)電的實際發(fā)電成本已經大幅下降，具備了大幅降低補貼強度的基礎，但是限電已經成為補貼降低的主要障礙。

　　例如2016年全年我國風電限發(fā)約500億千瓦時，估算全行業(yè)經濟損失250億元，如果這些電都能發(fā)出來，在確保全行業(yè)收益不減少的前提下，全國風電平均度電補貼可以從目前的每千瓦時0.2元大幅降低至0.1元。實際上大量的財政補貼資金都通過限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產業(yè)。

　　因此，進一步加強對消費側的激勵和引導，確保新能源電力的充分利用，大幅減少新能源并網運行不必要的系統成本，才應是未來政策設計的重點所在。

　　此外，隨著簡政放權的深入推進，原有政府職能也在逐步轉變，之前有關部門主要通過價格審批和項目審批管理，逐步過渡到規(guī)劃管理，也就是定年度規(guī)模，價格也逐步調低，但是運行一段時間之后，又出現了矛盾。

　　比如年度規(guī)模，到底每年的規(guī)模多少是合理的?每個省的合理規(guī)模又是多少?

　　有人說按照規(guī)劃來，但是規(guī)劃不能等同于計劃，規(guī)劃只是個指導性的文件。價格問題也是一樣的，我們雖然建立了價格退坡機制，但是降多少合適?降多了產業(yè)受不了，降少了產業(yè)容易過熱，人為測算的價格無法精確的反映市場供需的變化。

　　從市場化改革來看，隨著燃煤標桿電價政策的取消，雙邊交易電量的電價是實時變動的，原有的兩部制標桿電價補貼模式相當于失去了補貼基數，難以為繼。這幾類矛盾現在日益尖銳，只能通過市場化的手段加以解決。

　　綜上，可以看出，經過十多年的快速發(fā)展，整個新能源產業(yè)的扶持政策體系必須進行重大調整。在政策調整過程中，一定要堅持充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場來調節(jié)。

　　根據李克強總理在2016年政府工作報告中提出的“完善風能、太陽能、生物質能等發(fā)展扶持政策，提高清潔能源比重”的要求，通過深入研究比較各類支持可再生能源產業(yè)發(fā)展的政策，可以考慮借鑒國際先進經驗，結合電力市場化改革和簡政放權，深入研究和適時啟動可再生能源電力配額考核制度，同時配套實施綠色電力證書交易制度。

　　可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書交易機制是國際上普遍采用的可再生能源產業(yè)扶持政策，目前英國、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國和印度等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區(qū)等均實施了配額制考核。如美國加利福尼亞州最近提出到2020年可再生能源在全部電力消費中的比例要達到50%，英國提出到2020年可再生能源電量占比達到30%。

　　國外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場為基礎，對參與市場競爭的電力供應商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過綠色電力證書交易制度實現配額指標的流轉，可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。承擔購買配額的主體，有的是售電企業(yè)(如美國大部分州、英國)，有的是發(fā)電企業(yè)(如韓國、印度)。

　　從實施效果來看，配額制對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進可再生能源可持續(xù)發(fā)展且符合市場化原則的長效機制。

　　在我國，實施配額制也是動員和督促能源領域各個相關方推進能源轉型的重要抓手。跟現行的標桿上網電價政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書交易制度對可再生能源發(fā)展目標更加直接可控，各方責任更加清晰，通過對各類可再生能源證書比例的控制，可以靈活引導不同類型可再生能源品種的發(fā)展。

　　同時，“看不見的手”代替了政府管制，使得項目開發(fā)建設、價格、資金的管理進一步簡化，主要由市場主體自行決定，最終實現能源轉型的整體系統成本最小化，這才是可再生能源電力配額考核和綠色電力證書交易機制的主要目的，而緩解限電和減少補貼強度只是政策的必然效果。

　　首先，配額制是推動能源轉型的有力抓手。

　　中央提出能源供給和消費革命，中長期具體的要求，其實就是看一次能源消費中15%和20%非化石能源比重指標是不是完成了，所以這個責任要分解落實，并且必須不折不扣地執(zhí)行。

　　通過制定各省(區(qū)、市)電力消費總量中的新能源發(fā)電的比重目標，實際上是進一步明確了各地區(qū)能源轉型的責任，將來誰完成了配額，誰就完成了對15%和20%的責任。國務院能源主管部門則只要承擔事中事后監(jiān)管的責任，通過對可再生能源開發(fā)利用情況進行監(jiān)測考核，督促各類市場主體形成合力完成能源轉型的目標。

　　其次，配額制將重點激勵對象從發(fā)電側轉向了消費側。

　　更加強調了利用新能源電力的責任，可以有效解決消納問題。目前，隨著成本的快速下降，大家建設新能源的積極性已經較高，假如對售電公司規(guī)定所售電量中的可再生能源消納比重，售電公司必須去購買新能源電力并且必須把它賣給用戶，那就必須確保電能夠優(yōu)先發(fā)出來，使得用戶側消納的責任比較清晰，積極性比較高，這就能有效解決新能源“重建輕用”的問題。

　　在配額制政策框架下，地方政府和開發(fā)企業(yè)可以根據自身的資源條件和技術優(yōu)勢自主選擇成本最低的方式來完成配額，每年開發(fā)什么品種電源?開發(fā)規(guī)模多大?都由地方政府和企業(yè)自主決定。

　　屆時，綠色證書交易的價格也會有效控制發(fā)展的節(jié)奏，如果某一年裝機多了，證書供給過剩，價格下跌，下一年的投資意愿就會減少，這就避免了人為設置分品種的發(fā)展目標和年度指標與實際需求不符合的矛盾，也確保了系統總成本最小。

　　第四，配額制可以有效解決補貼標準和退出的問題。

　　用綠色電力證書交易的價格來替代財政補貼，最大的好處就是無需中央財政資金補貼，由各類市場主體根據能源轉型的要求自發(fā)進行利益分配，避免了補貼缺口越滾越大。同時也解決了補貼多少合適的問題，因為綠證的交易價格由買賣雙方自主決策，成交價格就是最合適的價格，不存在過高或者過低的問題，避免了政府定價產生的矛盾。

　　如果未來可再生能源技術進步比較快，成交價格就會快速降低，最后自然歸零。為穩(wěn)妥起見，在最早兩三年的過渡時期，可以考慮采取仍由中央財政資金承擔一部分分品種的固定數額的度電補貼的模式，確保新建項目的基本收益，隨著市場化機制的完善，逐步過渡到完全的綠色證書交易。 

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