入冬了。

與氣溫一同跌入冰點的，還有第5批增量配電改革試點申報的熱度。

增量配電改革試水3年，404個試點項目或初戰(zhàn)告捷，或不了了之，大多數(shù)蟄伏不前。

盡管在“電改”與“混改”的雙重光環(huán)加持下，增量配電改革著實撬開了社會資本合法投資、建設(shè)、運營配電網(wǎng)的大門，理論上也有配售電業(yè)務(wù)、綜合能源服務(wù)等諸多商業(yè)模式和新興業(yè)態(tài)可供掘金。然而，入圍的“選手們”或高估了電力重資產(chǎn)投資的回報周期，或低估了電力產(chǎn)業(yè)內(nèi)外部因素交織的復(fù)雜程度。

復(fù)刻自然壟斷行業(yè)的盈利模式并非易事。在嵌入實體經(jīng)濟方方面面的社會神經(jīng)末梢上“動刀子”，勢必涉及到責(zé)任、利益、習(xí)慣，甚至是情感。

牽動的固有利益有多大，化解矛盾的難度就有多大。當(dāng)對改革的理解和利益訴求無法統(tǒng)一之時，社會資本“抱團取暖”卻“越抱越冷”，則顯得并不突兀。

初戰(zhàn)告捷

多成于固有且清晰的利益格局

曾有業(yè)內(nèi)人士在第二輪試點申報數(shù)量明顯下滑時大膽預(yù)測，“增量配電走不過第3批”；也有業(yè)內(nèi)人士在第一輪降低一般工商業(yè)電價10%時就曾斷言，“增量配電在第4批就此打住”。

然而，盡管磕磕絆絆，增量配電改革試點還是艱難挺進第五批申報流程。

這其中，有地方政府“要回”電力運行主導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)的“雄心”，也有社會資本對增量配電網(wǎng)隱形市場價值的默認與“野心”，更為重要的，是兩部委在3年中連續(xù)下發(fā)80余份相關(guān)文件，為持續(xù)推進這項前無古人的創(chuàng)新改革舉措彰顯的恒心。

根據(jù)中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，自2016年11月27日第一批試點名單公布，至2019年10月，兩部委共批復(fù)試點項目404個，其間退出或取消試點項目24個，試點項目覆蓋31個�。▍^(qū)、市）。目前已有202個項目完成規(guī)劃編制，233個項目完成業(yè)主優(yōu)選，130個項目確定供電范圍，106個試點項目取得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類），75家業(yè)主單位注冊成為售電公司。河南、新疆、廣西及江蘇四個�。▍^(qū)）以數(shù)量優(yōu)勢和主營業(yè)務(wù)的活躍程度躋身改革大潮的第一梯隊。

巧合的是，剩余380個試點項目的數(shù)量，與我國地級市的數(shù)量相差無幾，但與實現(xiàn)“全國地級以上城市全覆蓋，逐漸向縣域延伸”的預(yù)期目標(biāo)相比，現(xiàn)實情況卻略顯寂寥。

按照相關(guān)文件要求，原則上應(yīng)于2019年6月底建成投運的第一批106個申報試點項目中，北京、天津、浙江、四川、寧夏等地區(qū)仍有12個項目未確定業(yè)主，內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江等地區(qū)仍有23個項目未劃定供電區(qū)域，其中涉及的11個項目已申請退出。第二批、第三批試點項目中，半數(shù)試點完成規(guī)劃編制、業(yè)主確定等前期準(zhǔn)備工作，截至2019年初取得電力業(yè)務(wù)許可證的試點不足20%，建成投運的增量配電項目（不含存量轉(zhuǎn)試點項目）僅有5個，其余大部分項目陷入半停滯狀態(tài)。

盡管兩部委從2018年年中開始對各地開展了督導(dǎo)調(diào)研、約談等一系列工作，并相繼建立了“試點進展情況每月通報制度”和“直接聯(lián)系項目定期直報制度”，然而，這些措施都未能真正轉(zhuǎn)圜增量配電改革進展緩慢的窘境。

“上面的太陽挺大，但是我們下面感覺不到熱度�！蹦呈治�5個增量配電項目的業(yè)主告訴記者，“闖過了存量資產(chǎn)處置、區(qū)域劃分這些關(guān)卡，現(xiàn)在試點項目的核準(zhǔn)和接入異常艱難。這其中很大的原因是由于增量配電項目的前期電網(wǎng)規(guī)劃不夠規(guī)范，導(dǎo)致項目實際落地之后與規(guī)劃出現(xiàn)較大出入，很多先天缺陷后期很難矯正；正是由于這些項目沒有電網(wǎng)企業(yè)控股或參股，項目推進過程中涉及到各個環(huán)節(jié)的信息對中小配電企業(yè)都不透明，造成了我們在做接入系統(tǒng)，包括規(guī)劃的過程中不能掌握第一手資料，后續(xù)需要反復(fù)審核，導(dǎo)致接入系統(tǒng)無限期延后，這與園區(qū)企業(yè)希望我們能及早供電發(fā)生沖突�！�

在前三批申報試點中不難發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)申報方不約而同地將目光聚焦于需要新規(guī)劃、新投資的新建配網(wǎng)項目上。這其中不排除某些試點省份將試點項目當(dāng)作一般性投資盲目上報，也有部分地方主管部門在批復(fù)文件中僅對項目名稱、配電區(qū)域進行了批復(fù)，造成后續(xù)項目推進困難、甚至流標(biāo)、投資方退出等情況。

然而，任何新建增量配電項目在區(qū)域劃分、電源接入上都難以避免地與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)發(fā)生直接利益沖突，即便是彼此各不相干的區(qū)域，電網(wǎng)公司作為企業(yè)也有不斷擴張經(jīng)營區(qū)域的戰(zhàn)略本能。而在理論上可行的前置審核關(guān)口，通過充分論證以避免后期諸多爭議的做法，又是否適用于由利益相關(guān)方為主導(dǎo)，進行配網(wǎng)規(guī)劃的現(xiàn)實？

與四處碰壁的新建增量配電項目形成巨大反差的，是存量轉(zhuǎn)增量試點項目的輕裝上陣�！芭c其把過多精力糾葛于細枝末節(jié)當(dāng)中，不如讓具備條件的試點先跑起來”，儼然成為從艱難的改革實踐中提煉出的業(yè)界共識。

“對于存量轉(zhuǎn)增量的項目，大都是歷史沿革經(jīng)營區(qū)內(nèi)的配電經(jīng)營單位，實際業(yè)主基本確定，投資界面相對清晰，搖擺不定的因素比較少，與傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的爭議也比較少，相對來說比較容易能夠完成試點任務(wù)�！蹦炒媪哭D(zhuǎn)增量配電試點項目業(yè)主告訴記者。

事實上，由于特定的歷史背景和社會經(jīng)濟原因，目前我國配電領(lǐng)域的運營主體并不單一。陜西、湖南、四川、廣西等�。▍^(qū)）由地方供電企業(yè)管理的縣級及以下配電網(wǎng)比例仍然很大，全國沒有上劃省級及以上電網(wǎng)企業(yè)管理的躉售縣、自發(fā)自供的既有用戶側(cè)配電網(wǎng)比比皆是。而這些長期執(zhí)行配電業(yè)務(wù)的用戶側(cè)存量資產(chǎn)，除部分承擔(dān)了社會責(zé)任和交叉補貼外，個別項目還接入了百萬機組，成為實質(zhì)上的用戶側(cè)電力系統(tǒng)，但其法律地位仍是轉(zhuǎn)供主體，業(yè)務(wù)管理模式也相對固化、或欠缺規(guī)范。

“與其讓這些存量電力系統(tǒng)游走于監(jiān)管之外，不如借增量配網(wǎng)改革的機會讓其‘轉(zhuǎn)正’，正式納入監(jiān)管范疇。讓在路上的項目先跑起來，既不違背改革初衷，也能積累經(jīng)驗，推動后續(xù)改革朝著更科學(xué)、更合理的方向發(fā)展�！睒I(yè)內(nèi)人士說。

從第四批試點項目的名單中不難看出，以甘肅酒泉核技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等84個項目為代表的大型企業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、礦區(qū)、港區(qū)轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)已成為主流趨勢。存量配電網(wǎng)除了具有清晰利益格局和固有生存模式外，還可以巧妙回避純增量配電網(wǎng)招商引資、負荷電量增長與配電網(wǎng)投資構(gòu)成的“雞與蛋”的困局；更為重要的是，通過行業(yè)規(guī)范化的監(jiān)管，利用市場化的手段將長期沉淀于用戶側(cè)的存量資產(chǎn)盤活，以配電末端的改革為契機，推動長期游離于電網(wǎng)之外的用戶側(cè)電力系統(tǒng)營商環(huán)境的改善，進而降低制造業(yè)用能成本。

“目前，增量配電試點還處于萌芽階段，多數(shù)地方政府會統(tǒng)籌考慮面對增量配網(wǎng)與電網(wǎng)企業(yè)的態(tài)度；也有很多聲音不斷質(zhì)疑社會資本的專業(yè)性，認為專業(yè)的事應(yīng)該交給專業(yè)的人來做�！蹦炒媪宽椖繕I(yè)主告訴記者，“隨著增量配電試點業(yè)務(wù)的推進，勢必有一批中小配網(wǎng)企業(yè)做大做強，成為一股不可忽視的力量，獲得地方政府的信任和電網(wǎng)企業(yè)的尊重。而如何在兼顧市場的前提下完成既定的改革目標(biāo)，不單單是社會資本參與的問題，而是全行業(yè)的行為�！�

不可否認，高準(zhǔn)入門檻的配電業(yè)務(wù)存在天然的“從業(yè)天塹”，而戰(zhàn)略層面的確定性與實踐層面的弱操作性，使404個試點項目如散落在全國各地的棱鏡一般，折射出各利益相關(guān)方帶有明顯地區(qū)特性的心態(tài)及策略；改革熱情的“退燒”，各方的冷靜與謹慎，也淋漓盡致地演繹出了改革的困惑與艱辛。

對地方政府而言，電網(wǎng)從弱到強的過程，見證了地方經(jīng)濟發(fā)展壯大的歷程，特別是在部分以電力為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)的省份，地方政府出于對省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的顧慮，倚重和拿捏的尺度搖擺不定并不難以理解；從電網(wǎng)企業(yè)的角度來看，其長期以來為地方、國家承擔(dān)了大量的社會責(zé)任，而無論是繼續(xù)發(fā)揮規(guī)模效益，還是出于同質(zhì)化競爭的排他性，選擇“戰(zhàn)略防守”也在企業(yè)合理的發(fā)展邏輯之中；從社會資本參與改革的角度出發(fā)，作為電力體制改革引入的新生事物，與原有主體相比，往往存在技術(shù)、成本及規(guī)模等劣勢，與此同時還要肩負起激活電網(wǎng)企業(yè)“狼性”的重任，其所面對的改革推進周期，與利益的調(diào)整再分配，注定是漫長且殘酷的。

三年的時間，于主體的培育，于改革的過程都不算不長，在三年中，所有改革的參與者不可謂不“竭盡全力”，但似乎還沒能通過增量配電改革的探索，摸索出企業(yè)與市場、壟斷與競爭的邊界。

誠然，鮮有當(dāng)局者可以超脫出眼前局部和微觀利益，那么不如換個視角來統(tǒng)觀行業(yè)發(fā)展走向——不論是考慮傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)的投資承受能力，還是著眼于大電網(wǎng)與配電網(wǎng)在功能定位、運營效率的區(qū)分與統(tǒng)籌，抑或是中央與地方屬地化管理的職責(zé)與分工，投資主體多元化和市場化都將是未來的大勢所趨。

而由引入標(biāo)尺性競爭的改革內(nèi)涵，延伸至搞活地方經(jīng)濟、降低企業(yè)用能成本的外延，對于多元化市場主體利益的兼顧，以及對于傳統(tǒng)體制賦予電網(wǎng)企業(yè)強大壟斷資源的約束，在一定程度上決定了增量配電改革還能走多遠。

想必，成為試點只是第一步，真正落地運營才是成敗的關(guān)鍵。

裹足不前

多羈絆于投資回報的窗口期

和任何企業(yè)的發(fā)展邏輯無異，社會資本參與增量配電改革，關(guān)注盈利性是再正常不過的事情了。而在當(dāng)初寄希望于對標(biāo)對表傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)配電業(yè)務(wù)回報率的社會資本，在實操階段卻發(fā)現(xiàn)，僅靠不到幾分錢的配電價差作為利潤，無限期地拉長了投資回報的窗口期。

“上個月和電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算電費72萬元，從區(qū)域內(nèi)用戶收上來的電費只有37萬元，現(xiàn)在電費倒掛，我們是供一度賠一度�！蹦承陆ㄔ隽颗潆婍椖繕I(yè)主告訴記者，“目前我們都是以大工業(yè)用戶的價格與電網(wǎng)進行結(jié)算，但是園區(qū)內(nèi)還要承擔(dān)科研、農(nóng)灌等保底性供電�，F(xiàn)在項目處于建設(shè)期，最高運行效率只有12%，如果經(jīng)濟環(huán)境沒有大的改觀，接下來連生存都是個問題。”

在主營業(yè)務(wù)上的虧損，“出身”不同的存量配電項目也有相同的境遇�！霸跊]有‘轉(zhuǎn)正’之前，我們以大用戶的身份從電網(wǎng)購電，對園區(qū)內(nèi)用戶有自主定價權(quán)，可以通過小范圍的交叉補貼進行平衡并實現(xiàn)盈利。而在‘轉(zhuǎn)正’之后實行了同網(wǎng)同價，但是配網(wǎng)的建設(shè)和運行模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還沿襲了降價之前的內(nèi)容，對于提供高可靠性和優(yōu)質(zhì)服務(wù)的高成本投入，卻沒有區(qū)別電價進行回收，只靠不到3分錢的配電價差難以為繼，目前公司處于虧損狀態(tài)�！�

無論是“高買低賣”形成“供一度賠一度”的電費倒掛，還是“出讓”自主定價權(quán)導(dǎo)致“轉(zhuǎn)正之日即虧損之時”的處境，在當(dāng)前困擾增量配電項目主營業(yè)務(wù)盈利性的諸多問題背后，矛盾的焦點直指基本電費的繳納。

為解決這一問題，在這場由地方政府作為主要推手的改革中，18個先行先試的省份依據(jù)國家發(fā)改委《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》，在究竟是一部制還是兩部制，究竟是“按需”還是“從容”的結(jié)算方式上作出了大膽嘗試。

其中，云南、貴州兩省出臺的基本電費繳納方式并沒有糾結(jié)于輸配電投資，而是直接核定了明確的價格上限，基本電費也由原來的全額繳納進階至“從量繳納”，有效避免了增量配電網(wǎng)前期因負荷率低造成的虧損，同時，也可以減少存量配電網(wǎng)內(nèi)具有生產(chǎn)周期性企業(yè)、負荷波動大的企業(yè)因負荷倒切產(chǎn)生的額外支出。但是兩省出臺的政策卻都回避掉了容量電價的電壓等級區(qū)分問題，依然保持了“一口價”。

在中部地區(qū)，河南省的設(shè)想十分清晰，創(chuàng)造性提出“按照輸配電投資比例分享基本電費”的方案，但在實際操作中的落地效果還有待觀察；四川省的規(guī)則則更加直接且明確——增量配電網(wǎng)作為配電企業(yè)，享有配電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)力和義務(wù)，無需向上級電網(wǎng)企業(yè)繳納基本電費和高可靠性供電費，進一步體現(xiàn)了配電企業(yè)的貢獻。

不過，全國其他地區(qū)對于改革的推動力度，或需遵從于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，或需權(quán)衡不同政務(wù)環(huán)境下各方的利益訴求與倚重，改革的步調(diào)并不一致。

不約而同地，增量配電項目業(yè)主們紛紛將目光聚焦于“園區(qū)整體參與市場化交易”的政策利好上來，寄希望通過網(wǎng)間結(jié)算的方式，合理規(guī)避爭議過于集中的基本電費，同時通過市場化電價形成機制，以“打包電量”的形式與電網(wǎng)公司進行結(jié)算，適當(dāng)降低購電成本。

但是，以網(wǎng)間結(jié)算作為突破口的折中路線，難度并不亞于基本電費“分成”思路的“單刀直入”，幾乎所有的拿到配售電營業(yè)牌照的項目業(yè)主，只能按照交易中心的既定路線，代理區(qū)域內(nèi)部分用戶以直購電的形式參與到市場化交易中，因為“園區(qū)整體參與交易”的利益換手，同樣繞不開各方對文件理解的差異，以及電力市場環(huán)境、相關(guān)交易規(guī)則的隱形壁壘。

事實上，無論是糾結(jié)于網(wǎng)間結(jié)算1:1與1：多的復(fù)雜關(guān)系，還是膠著于重復(fù)收費或是結(jié)算模式，技術(shù)層面頻繁“過招”的背后，是增量配電項目業(yè)主極力主張的網(wǎng)間平等關(guān)系。

盡管國家相關(guān)部委在近期發(fā)布的《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》等相關(guān)文件中，都明確界定了增量配電網(wǎng)“屬于公用電網(wǎng)范疇”，其性質(zhì)與傳統(tǒng)地方電網(wǎng)并無區(qū)別。然而，究竟是“電網(wǎng)”還是“用戶”，這個看似不大的問題卻困擾著很多增量配電試點的項目業(yè)主——因為身份的確認，還意味著增量配網(wǎng)與大電網(wǎng)之間調(diào)度關(guān)系、結(jié)算關(guān)系等一系列改變的開始。