美國特朗普政府有著鮮明的“厭綠”政策導向, 其退出《巴黎協(xié)定》、煤炭產(chǎn)業(yè)優(yōu)先化、縮減環(huán)保機構的規(guī)模和預算、取消“清潔電力計劃”等行動和政策削弱了美國在全球治理領域的影響力。不過, 美國國內業(yè)已形成“自下而上”的向可再生能源轉型的發(fā)展趨勢極大地抵銷了特朗普在能源和氣候領域采取的反轉舉措的實際效果。歐盟則奉行與美國相反的“自上而下”的氣候與能源體制機制, 其在能源聯(lián)盟治理框架下, 通過立法和機構改革推進歐洲向可再生能源轉型。此外, 歐洲的市場力量和能源轉型的高成本又對歐盟的政策形成制約, 使歐洲主要國家被迫取消可再生能源發(fā)電補貼政策, 打擊了該地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)的整體投資熱情。能源安全重回美歐政治議題的核心, “北溪2號”項目成為歐、美、俄三方博弈的焦點。

自《京都議定書》簽署以來, 歐盟和美國在能源和氣候變化方面的治理方式截然相反。由于受制于國內政治體系的約束, 美國在清潔能源發(fā)展和減排措施等方面呈現(xiàn)出“自下而上”的特點。即使在支持能源轉型的奧巴馬執(zhí)政時期, 該國與減排相關的立法也無法在聯(lián)邦層面獲得通過。但在實際操作層面上, 美國則率先在國內建立了碳排放交易市場, 在部分州、市執(zhí)行嚴格的溫室氣體監(jiān)控體系。相比之下, 歐盟采取的則是典型的“自上而下”的治理方式。歐盟利用美國退出《京都議定書》這個“機會窗口”, 通過在國際談判中取得的成果, 加大聯(lián)盟層面的能源和氣候立法進程, 如建立歐盟碳排放交易體系, 制定歐盟2020目標、2030能源和氣候目標等。歐盟各成員國將歐盟的立法及政策作為指南, 出臺各自的具體行動計劃, 落實能源轉型和氣候適應政策。

目前, 美國和歐盟均處于國 (盟) 內政治的非常時期。美國總統(tǒng)特朗普于2017年6月正式宣布退出《巴黎協(xié)定》, 隨后向“聯(lián)合國氣候變化框架公約” (UNFCCC) 秘書處正式提出啟動退出程序。雖然在短期內, 美國退出《巴黎協(xié)定》的行動很難落地, 1但此舉依然使人們對該國的履約能力和《巴黎協(xié)定》在全球范圍的執(zhí)行力度產(chǎn)生了疑問。在歐洲, 英國于2016年啟動了脫歐公投, 以決定是否退出歐盟。本文希望通過梳理該時期內歐美在氣候、能源領域出現(xiàn)的新變化, 進一步從比較的視角探討雙方存在的共識和分歧。

一、美國能源和氣候政策的特點

上臺伊始, 特朗普政府便在國內能源和氣候領域實施“新政”, 帶領美國退出《巴黎協(xié)定》。

(一) 避談氣候變化, 制定石化優(yōu)先“新政”

“放松管制、石化能源優(yōu)先、振興煤炭業(yè)”成為特朗普政府氣候和能源政策的優(yōu)先議題。秉持氣候懷疑論的特朗普認為, 美國能源產(chǎn)業(yè)只有在規(guī)制方面通過減壓松綁才能創(chuàng)造就業(yè), 加快美國經(jīng)濟發(fā)展并提高能源安全。上任伊始, 特朗普便表明了其“厭綠”立場, 如摒棄奧巴馬倡議的“清潔電力計劃”、 建設“拱心石” (Keystone) XL石油管道、鼓勵石化消費以及縮減環(huán)保的公共開支和規(guī)模等。以美國環(huán)保署為例, 目前, 該機構在2017年度的預算僅為80億美元, 比2016年縮減了1/3, 接近美國40年以來的最低水平。2017年4月, 白宮命令該機構撤銷有關氣候變化研究的官方網(wǎng)站。在該機構2018年的預算草案中, 特朗普建議其裁減千余個工作崗位。此外, 特朗普的“厭綠”立場還落實在了“語言正確”上。據(jù)英國《衛(wèi)報》報道, 自2017年2月起, 美國聯(lián)邦政府部門, 如農(nóng)業(yè)部及其下屬機構被要求在其官方文件和內部討論中避免提及“氣候變化”、“適應氣候變化”等詞語, 轉而以“極端天氣”、“應對極端天氣”等詞語替代。

2018年11月, 美國聯(lián)邦研究機構全球變化研究中心發(fā)布了《第四部國家氣候評估》報告。該報告指出, 氣候變化正在對美國的經(jīng)濟和貿易、國際發(fā)展和援助以及國家安全帶來巨大而深遠的影響。然而, 面對如此詳實而嚴謹?shù)膱蟾? 特朗普的選擇依然是:不相信。

(二) 難以奏效的“新政”

首先, 清潔能源技術已成為美國的核心競爭力之一, 價格日益走低的清潔能源正被大規(guī)模應用于經(jīng)濟生產(chǎn)和居民生活之中。在過去20年里, 創(chuàng)新和大批量生產(chǎn)降低了清潔能源的發(fā)電成本。如今, 隨著太陽能光伏系統(tǒng)在世界各地的大規(guī)模安裝, 風能、水利發(fā)電站的興建以及LED燈泡的普及化使用, 清潔能源已成為可與石化能源比肩的應用型低成本能源。3未來10年內, 全球抗擊氣候變化的各種努力也將進一步拉低清潔能源技術的使用成本。42016年, 清潔能源占全球能源產(chǎn)業(yè)總投資的比例過半, 約為55%。

天然氣、風能和頁巖氣正日益成為美國電力產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟實惠的能源來源。德克薩斯大學能源研究所的研究成果表明, 如果將其他因素 (如健康、水以及監(jiān)管規(guī)制) 考慮在內, 美國部分地區(qū)的太陽能、風能、核能以及其他綠色能源的發(fā)電成本可能會更低。6加利福尼亞和紐約的可再生能源政策在美國甚至全球都處于領先地位。共和黨主政的愛荷華、奧克拉荷馬、德克薩斯等州的風能發(fā)電站也相當普及。2009—2016年間, 在沒有補貼的情況下, 在美國內陸地區(qū)風能發(fā)電的成本已從0.14美元/千瓦時下降到0.047美元/千瓦時, 該價格甚至低于天然氣和火力發(fā)電的成本。同期, 美國的太陽能發(fā)電成本降幅達90%。

其次, 煤炭行業(yè)日漸式微已成必然趨勢, 特朗普火電優(yōu)先的傾斜政策難以奏效。從長期來看, 美國的經(jīng)濟發(fā)展以及新技術應用已使煤炭行業(yè)整體萎縮, 其國內的煤炭需求呈下滑趨勢。尤其是利用“壓裂技術”開采的頁巖氣正以低價沖擊著特朗普所期待的煤礦業(yè)振興計劃, 即使廢除了奧巴馬的“清潔電力計劃”, 這種局面在未來10年內仍將延續(xù)不變。8據(jù)美國能源信息局統(tǒng)計, 2011—2015年間, 美國對煤炭的需求下降了22%, 對天然氣的需求上漲了32%。如此“一升一降”, 勢必帶來溫室氣體排放比率的降低。在創(chuàng)造就業(yè)方面, 煤炭行業(yè)也已風光不再。據(jù)美國能源部數(shù)據(jù)顯示, 2016年清潔能源產(chǎn)業(yè)為美國提供了近300萬個工作崗位, 而煤炭行業(yè)提供的就業(yè)崗位僅為16萬個 (其中, 煤礦業(yè)雇傭人數(shù)為5.2萬人) 。9據(jù)世界能源資源研究所數(shù)據(jù)統(tǒng)計, 在美國, 太陽能和風能行業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)崗位是其他行業(yè)的12倍。10美國發(fā)展最快的能源領域是天然氣和可再生能源。11在美國火力發(fā)電量所占的比重從2007年的超過50%減少到2016年的30%。

再次, 美國各州和地方已形成各自的清潔能源法律保障體系, 特朗普的新能源政策不會在美國國內產(chǎn)生重大影響。在聯(lián)邦層面, 針對可再生能源實施的減稅優(yōu)惠政策已在國會兩黨中獲得了廣泛的共識。同時, 追求低碳增長的國內商界也不會對傳統(tǒng)的石化行業(yè)進行持續(xù)投資。

在特朗普的能源計劃中, 核能發(fā)展前途未卜, 但鑒于其“零排放”的特點, 核能依然是美國減排計劃中不可缺少的一部分。有研究表明, 如果將美國20座核電站關閉, 轉而以天然氣替代的話, 該國二氧化碳排放比例將上升三個百分點。14目前, 美國的核能產(chǎn)業(yè)有7.6萬名雇員。在德、法等國縮減核能產(chǎn)業(yè)的大趨勢下, 美國國內對如何發(fā)展核能爭論激烈, 大部分決策者和環(huán)保團體認為應對核能發(fā)電實施碳稅計價。從減排和就業(yè)方面看, 在特朗普任期內, 美國的99座核電站會繼續(xù)保持運行。

(三) 國內“自上而下”的減排行動

整體來看, 美國政府宣布退出《巴黎協(xié)定》不會影響其低碳減排的總體發(fā)展方向, 因為特朗普政府在實施其新能源政策的過程中將受到美國商界、立法機構、司法機構以及地方政府的強力阻擊。

在商界, 低碳發(fā)展依然是美國大公司的“不變法則”。一些行業(yè)領導者, 諸如蘋果、臉書、迪士尼、谷歌、微軟、高盛等公司, 甚至能源巨頭如英國石油公司、殼牌公司、通用電氣公司等均表示, 美國應留在《巴黎協(xié)定》內, 特朗普的錯誤決定不會改變它們在海內外實施的低碳投資戰(zhàn)略, 對它們而言, 務實比意識形態(tài)更重要。這些公司關注的重點是透明、長效且持續(xù)的政策, 而不是短期的政府行為。15以沃爾瑪為例, 2017年5月, 該公司宣布實施“巨噸減排項目” (Gigaton Project) 。按計劃, 到2030年, 沃爾瑪?shù)墓�應鏈和零售商將在全球范圍內減少1000萬噸溫室氣體排放, 這相當于德國全年的排放總量。有研究顯示, 美國私營部門的自愿減排行為使民眾有理由相信, 盡管該國已退出《巴黎協(xié)定》, 但依然會達到奧巴馬的氣候減排目標, 16即到2025年, 溫室氣體排放量在2005年水平的基礎上下降26%—28%。

在國內立法、司法方面, 特朗普的氣候懷疑論立場在共和黨內外遭到猛烈抨擊和遏制, 其推行的能源振興計劃很難在國會參眾兩院獲得通過。例如, 2017年5月, 眾議院否決了特朗普政府的放松甲醛排放管制以及削減清潔能源研發(fā)基金的兩項議案。17與特朗普的氣候變化懷疑論相反, 越來越多的共和黨眾議員正加入到跨黨派的抗擊氣候變化組織中。在司法方面, 美國最高法院通過了三項決議, 以確保聯(lián)邦政府的政策和行為必須與該國的《清潔空氣法案》相符。這意味著, 美國的公民、公司、各州和地方政府可以對美聯(lián)邦政府任何缺乏法律依據(jù)的政策、行為 (包括總統(tǒng)令) 提出司法挑戰(zhàn)。

在地方層面, 諸多的溫室氣體減排倡議和清潔能源創(chuàng)新項目在美國各地方興未艾, 聯(lián)邦政府很難阻礙各地的減排進程和環(huán)保計劃。在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》之際, 美國的許多城市和州政府都提出了聲勢浩大的減排倡議, 如成立包括12個州、逾300個城市在內的“美國氣候聯(lián)盟” (United States Climate Alliance) 。該聯(lián)盟的目標是實現(xiàn)奧巴馬政府在《巴黎協(xié)定》框架下提出的國家減排目標和“清潔電力計劃”。2017年6月, 美國駐聯(lián)合國特使、前紐約市長邁克爾·布隆伯格 (Michael R.Bloomberg) 表示, 即使沒有華盛頓的支持, 美國依然會實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中的既定目標。盡管可能失去聯(lián)邦政府的資金支持, 地方政府在氣候減排中顯示出的領導力表明, 美國的減排能力不僅僅局限在華盛頓。192016年底, 伊利諾伊州政府通過了《未來能源就業(yè)法案》 (The Future Energy Jobs Act) , 該法案的通過為該州在清潔能源就業(yè)、加快向可再生能源發(fā)電轉型等方面提供了法律保障, 確保到2030年該州的溫室氣體排放量比2005年下降56%, 遠高于“清潔電力計劃”給該州規(guī)定的34%的減排目標。

(四) “出乎意料”的減排成果

在除特朗普之外的各方努力下, 出乎一般人的預料, 美國取得了相當不錯的減排成績。根據(jù)“各國減排行動跟蹤” ( Climate Action Tracker) 發(fā)布的評估報告, 美國2017年的減排成績超過了一年前的預期。該報告預測, 至2030年以前, 美國的溫室氣體排放將一直呈下降趨勢。新氣候研究所 (New Climate Institute) 創(chuàng)始人、荷蘭瓦格寧根大學教授尼克拉斯·荷恩 (Niklas Höhne) 證實了“各國減排行動跟蹤”的評估結果。他表示:“雖然特朗普當局竭力擺脫奧巴馬時期的美國能源和氣候政策, 開倒車, 可我們的研究結果顯示, 到目前為止, 特朗普的政策對美國溫室效應的前景并未造成負面影響。事實上, 情況恰好相反, 因為美國在消費越來越多的清潔能源的同時, 減少了煤炭的消費, 我們已經(jīng)調低了美國截至2030年的溫室氣體預期排放量走向。”

美國老百姓日常生活的變化也與上述評估結果相吻合, 越來越多的美國人將白熾燈泡換成了更省電的節(jié)能燈泡。美國立法機構使空調機使用的制冷劑氟利昂 (該物質破壞大氣臭氧層) 的價格在過去幾年里上漲了十幾倍, 并規(guī)定從2020年開始禁止在美國國內使用氟利昂。政府機構、公共部門亦逐漸采用更加清潔 (如地熱) 的可再生能源進行供冷供暖。