日前，國家發(fā)改委辦公廳下發(fā)《關(guān)于征求<可再生能源電力配額及考核辦法>意見的函》，對各省級行政區(qū)域內(nèi)的電力消費(fèi)規(guī)定最低可再生能源比重指標(biāo)，預(yù)示著可再生能源配額制即將落地，我國將進(jìn)入強(qiáng)制消納可再生能源電力的新階段。這一政策歷經(jīng)十多年終見曙光，歡呼之際，也應(yīng)該看到其落地實施仍面臨不確定性，一些現(xiàn)實困難還有待在實施過程中逐步解決，不斷檢驗和調(diào)試這一政策，推動可再生能源在新形勢下高質(zhì)量發(fā)展，這條路才剛剛起步。

一、十年磨一劍，可再生能源電力配額制落地在即

作為推動可再生能源良性發(fā)展的重要政策措施，十多年來，可再生能源電力配額制屢被提及，但其落地實施卻在反復(fù)博弈中被一再推遲，歷盡波折。

2006年《可再生能源法》頒布后，《可再生能源配額管理辦法》就已經(jīng)作為重要的配套文件提上討論日程。2007年出臺的《可再生能源中長期規(guī)劃》明確提出裝機(jī)容量在一定規(guī)模以上的發(fā)電企業(yè)要承擔(dān)可再生能源配額。2009年，在修訂《可再生能源法》之后第二次提出引入配額制。不過，直到2011年年底，《可再生能源電力配額管理辦法(討論稿)》才完成，2012年5月該稿開始征求意見。由于指標(biāo)分配和考核存在較大爭議，致使被寄予厚望的管理辦法擱置。

近年來，隨著可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量的迅速增長，消納和補(bǔ)貼拖欠等問題日益突出，配額制的實施又被提上議程。2018年3月23日，國家能源局發(fā)布了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》，使得配額制的出臺迎來了曙光。但是因為補(bǔ)貼強(qiáng)度問題存在較大爭議，原定于6月底發(fā)布的第二次征求意見稿取消。期間，國家能源局重新確定了強(qiáng)制配額及配套綠證交易的模式。

2018年9月底，國家發(fā)改委公布了《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》，預(yù)示著可再生能源配額制即將落地，也標(biāo)志著我國將進(jìn)入強(qiáng)制消納可再生能源電力的新階段。

二、霜刃未曾試，配額制實施效果仍有待檢驗

出臺可再生能源電力配額制的核心目的是解決消納和補(bǔ)貼問題。但是，作為一項十余年來一直停留在討論階段的制度，其落地實施仍然面臨諸多不確定性，實施效果有待檢驗。

1、依靠配額制徹底解決可再生能源消納問題有難度

當(dāng)前我國可再生能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備了巨大的存量規(guī)模，但也存在 突出的“三棄”問題（棄風(fēng)、棄光、棄水），配額制雖能有效緩解，但是要靠其徹底解決消納問題仍言之尚早。綜合而言其原因有三：

一是，可再生能源供需的區(qū)域錯配問題僅靠配額制無法解決。我國可再生能源供需存在嚴(yán)重的區(qū)域錯配，從邏輯上講配額制能夠協(xié)調(diào)其區(qū)域配置，但是跨區(qū)域輸配電還受到輸配通道和電網(wǎng)調(diào)配等物理和技術(shù)層面因素的影響，這些因素的制約需要其他政策與措施協(xié)同發(fā)力方能破除。

二是，配額制實施過程中仍存在各方利益的博弈。十多年來配額制一直處于醞釀狀態(tài)而難以落地，正是各方博弈的結(jié)果，這種博弈不會隨著配額制的出臺而終止。當(dāng)前，電力總體過剩，可再生能源電力與火電的關(guān)系由增量替代進(jìn)入存量替代階段，各利益相關(guān)方進(jìn)入深度博弈過程，僅靠行政手段推動配額制，難以完全保證可再生能源的消納。

三是，需要警惕政策刺激下可能出現(xiàn)的投資無序擴(kuò)張，以及由此帶來的更大消納壓力。此次征求意見稿增加了“參與電力直接交易的電力用戶”和“擁有自備電廠的企業(yè)”兩類義務(wù)主體，對非水可再生能源需求可能會大幅增加。在配額制的約束下，具備大規(guī)模屋頂或風(fēng)電發(fā)電條件的企業(yè)為了降低完成配額的成本而大量建設(shè)自發(fā)自用的可再生能源發(fā)電項目，可能引發(fā)可再生能源投資無序快速增長，重演前期光伏、陸上風(fēng)電擴(kuò)張失控導(dǎo)致消納難、補(bǔ)貼缺的困境。因此，為避免配額制實施未解舊憂卻添新愁，需要通盤謀劃、及早應(yīng)對。

2、“配額制＋綠證交易”緩解補(bǔ)貼壓力和企業(yè)現(xiàn)金流壓力的作用尚待考察

補(bǔ)貼拖欠已成為制約可再生能源行業(yè)發(fā)展的痛點(diǎn)，至今缺口高達(dá)1200億元。2017年推出的自愿綠證交易試圖緩解，但由于缺少配額制的約束，效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。此次征求意見稿，提出采用可再生能源強(qiáng)制配額及配套綠證交易的模式，雖然吸取了之前的教訓(xùn)，但能否能有效緩解補(bǔ)貼壓力和發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力仍有待觀察。

一是，“配額制＋綠證交易”模式尚需在實踐中進(jìn)一步磨合。根據(jù)征求意見稿，試圖通過配額制來推動綠證銷售，獲取資金部分替代補(bǔ)貼。但現(xiàn)實是，作為配額制的重要配套措施，眼下自愿認(rèn)購下的綠證交易運(yùn)行一年下來交易非常低迷。根據(jù)中國綠色電力證書認(rèn)購交易平臺網(wǎng)站實時數(shù)據(jù)顯示,截至9月29日, 風(fēng)電、光伏累計綠證核發(fā)量分別為21085506個和2088447個，而累計出售綠證僅29782個,其中風(fēng)電綠證29631個,光伏綠證151個，也就是說，綠證出售率僅為0.13%！當(dāng)初，推出綠證交易是為實施配額制鋪路，目前來看顯然沒有達(dá)到預(yù)期效果。那么，配額制出臺后，綠證交易體系必然進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，統(tǒng)一綠證自愿交易體系和配額制下的約束性交易體系還是兩條腿走路，如何協(xié)調(diào)綠證市場交易活躍程度、交易量、交易價格？綠證交易與全國碳交易體系如何銜接？這些問題，都需要進(jìn)一步深入討論并在實踐中逐步解決。

二是，綠證價格取決于市場供求關(guān)系，替代補(bǔ)貼和緩解企業(yè)現(xiàn)金流的作用可能有限。配額制下的綠證價格和時效性，與自愿認(rèn)購模式截然不同。根據(jù)此次征求意見稿，綠證交易價格是由市場交易形成，并無其他約束條件。從理論上分析，其價格上限是配額補(bǔ)償金，否則企業(yè)就會放棄購買綠證而選擇繳納補(bǔ)償金；其價格下限是0，因為上網(wǎng)可再生能源電力已經(jīng)獲得相應(yīng)電價，其所發(fā)電量獲得綠證的成本是0�；�于此，綠證價格完全取決于市場供需關(guān)系，當(dāng)市場嚴(yán)重供過于求時，綠證價格就很低。當(dāng)前，由于消納難而顯得可再生能源電力供給過剩企業(yè)議價能力有限，綠證的價格難以保證。此外，配額制下的綠證時效性為產(chǎn)生之日起到當(dāng)年年底(配額考核結(jié)束日)之間，超過考核結(jié)束日即失效，如此一來，會造成綠證價格在不同時間段的巨大波動，對可再生能源企業(yè)通過綠證獲得穩(wěn)定現(xiàn)金收益的預(yù)期也帶來較大不確定性。