作者：何諾書

來源：《南方能源觀察》4月刊

原標(biāo)題：博弈配額制

　　經(jīng)歷了棄風(fēng)、棄光空前嚴(yán)重的2016年，現(xiàn)行可再生能源的政策機制改革似乎已經(jīng)迫在眉睫。

　　中央領(lǐng)導(dǎo)近期對棄風(fēng)、棄光等問題的關(guān)注，為可再生能源相關(guān)制度的改革改革和推進再加上一個砝碼。

　　國家能源局相關(guān)官員過去一年的各種公開講話中，多次釋放出信號：建立在標(biāo)桿電價加財政補貼之上的可再生能源政策難以存續(xù)。國家能源局試圖力推可再生能源配額制加綠證交易機制來取代當(dāng)前的政策系統(tǒng)。

　　然而，與國家能源局此前推行的所有措施都不一樣，可再生能源配額制的確立和落實觸及地方政府，尤其是東部發(fā)達省份的利益。在可再生能源配額制的推進過程中，這些省份扮演了非常微妙的角色。在可再生能源遭遇嚴(yán)重限電困境，消納寸步難行的當(dāng)下，國家能源局希望通過推行配額制打破省間壁壘，但在推動這項政策的道路上本就壁壘重重。

　　中國要實現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費總量15%的目標(biāo)，但到2020年能實現(xiàn)有力有效的配額制考核仍然存在各種阻力和疑問。

　　“但我們已經(jīng)沒有別的路可以走了”，某能源主管部門相關(guān)人士這樣說，“能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任和新能源當(dāng)前的困境交織在一起，配額制是最后的出路”。

　　在屢屢遭受大型發(fā)電企業(yè)以及地方政府的集體反對后，國家能源局或調(diào)整考核對象。

　　據(jù)相關(guān)人士透露，國家能源局為了先行推動配額制取得一定成果，正在醞釀轉(zhuǎn)變考核獎懲方法，計劃先把地方的售電公司和電網(wǎng)的年度可再生能源售電量作為考核目標(biāo)。這同樣并非坦途。

　　走向配額制的過程，可以說是一場艱巨的攻堅戰(zhàn)。

　　初次失利 

　　以利誘之和以法壓之，哪種政策更容易讓人接受，不言即明

　　從起步、推進、遇阻到終于有所突破，可再生能源配額制已進入決策視野超過十年。

　　在中國剛開始發(fā)展可再生能源的早期階段，無論是決策部門、研究機構(gòu)還是剛剛成型的業(yè)界，對這個產(chǎn)業(yè)應(yīng)該走一條怎樣的發(fā)展道路，實施怎樣的支持政策都沒有統(tǒng)一的認(rèn)識和成熟的理論。

　　國家發(fā)改委能源所可再生能源發(fā)展中心主任任東明的著作《可再生能源配額制政策研究——系統(tǒng)框架與運行機制》記述了配額制被引入中國的過程，以及《可再生能源法》起草過程中關(guān)于是否將配額制納入這部重要法律的討論。

　　21世紀(jì)初，當(dāng)時的國家計委聯(lián)合世界銀行組織了一系列學(xué)術(shù)和政策研討活動，希望通過研究國外的可再生能源政策，對照中國的發(fā)展情況，引入適合中國的可再生能源政策機制。

　　2003年1月21日，中國政府—世界銀行—全球環(huán)境基金中國可再生能源規(guī)�；�發(fā)展項目（CRESP）召開了一次關(guān)于可再生能源發(fā)展問題的頭腦風(fēng)暴會。會上主要討論了三種國際上常見的可再生能源支持政策：配額制（RPS）、強制上網(wǎng)法（Feed-in-Law）、招標(biāo)系統(tǒng)（Bidding System）。任東明認(rèn)為這是一次基本確定中國可再生能源政策走向的會議，與會的多數(shù)代表認(rèn)為配額制和上網(wǎng)電價制度各有優(yōu)劣：配額制具備清晰的目標(biāo)和強制性，但伴隨復(fù)雜的立法過程和省間協(xié)調(diào)問題，價格和總成本也不確定；而上網(wǎng)電價制度模型簡單、低風(fēng)險，但伴隨復(fù)雜的價格制定過程和成本分?jǐn)傮w系，并且需要較高的財政成本支出。

　　然而，真正最先得到投入實踐的還是招標(biāo)制度。當(dāng)時，中國可再生能源產(chǎn)業(yè)仍很弱小，2000年風(fēng)電裝機只有35萬千瓦，從國家計委的角度來考慮，先把規(guī)模做起來才是首要任務(wù)。一直到2005年之前，無論是配額制還是上網(wǎng)電價政策都只是研討階段，而國家發(fā)改委時期組織的幾次特許權(quán)招標(biāo)開始讓風(fēng)電建設(shè)規(guī)模真正有了較大突破，并帶動風(fēng)電裝備制造業(yè)的崛起，也讓《可再生能源法》的制定更具備現(xiàn)實條件。

　　2003年，全國人大環(huán)資委將《可再生能源法》列入當(dāng)年的立法計劃，根據(jù)任東明的回憶，在立法起草過程中，關(guān)于引入配額制的呼聲較高，但對該政策是否應(yīng)該作為立法內(nèi)容的爭論也非常激烈。

　　2005年1月，全國人大常委會辦公廳將《可再生能源法（草案）》提交國務(wù)院辦公廳征求國務(wù)院的同意。據(jù)任東明的著作透露，當(dāng)時“草案中的第十八條提出了明確的可再生能源配額制度的建議，具體內(nèi)容是：‘國家能源主管部門可以根據(jù)燃煤發(fā)電裝機的權(quán)益容量，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的可再生能源電量指標(biāo)。可再生能源電量指標(biāo)經(jīng)確認(rèn)后，大型發(fā)電企業(yè)必須執(zhí)行’”。

　　但參與意見討論的各部門對配額制的表述各有看法，其中“國資委建議，應(yīng)謹(jǐn)慎對待大型發(fā)電企業(yè)可再生能源配額指標(biāo)問題，規(guī)定大型發(fā)電企業(yè)的配額指標(biāo)不利于可再生能源開發(fā)的市場化；僅對發(fā)電企業(yè)規(guī)定配額指標(biāo)，不規(guī)定電力用戶使用可再生能源的配額，從權(quán)利、義務(wù)平衡的角度值得再作考慮”。

　　更關(guān)鍵的論爭還在于配額制和固定電價制度哪一個才是最適合中國的政策機制。

　　21世紀(jì)的第一個十年，正是歐洲風(fēng)電發(fā)展的一個高峰時期，德國成為中國發(fā)展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認(rèn)為是能大力扶持可再生能源，促進規(guī)模化發(fā)展的一種政策體系，當(dāng)時受到很多研究者和決策者的大力推崇。

　　根據(jù)能源主管部門相關(guān)人士介紹，當(dāng)時決策層的主要訴求是希望中國選擇的可再生能源政策能讓產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，固定電價政策模型比較簡單，對企業(yè)來說是一個保護性比較強的政策，“一個風(fēng)電場適用什么電價，投資回報率多少都是明確的，企業(yè)的風(fēng)險降到最低，對產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的早期發(fā)展特別有益”。

　　國家發(fā)改委能源研究所能源經(jīng)濟與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心主任高虎認(rèn)為，在中國風(fēng)電發(fā)展的初期，選擇固定電價政策是很合理的。“配額制離我們太遙遠(yuǎn)了。它適用于像美國那樣市場發(fā)達的國家，通過對獨立的公共事業(yè)公司實施配額要求來實現(xiàn)，這在當(dāng)時的中國沒有實施的條件”。

　　2005年初，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議上通過了《可再生能源法》，最終刪除了草案中關(guān)于可再生能源配額制的相關(guān)內(nèi)容。

　　任東明認(rèn)為，中國錯失了實施可再生能源配額制的最佳時機。

　　任東明這樣概括配額制第一次失利，“固定電價政策選擇的是以利誘之，而配額制選擇的是以法壓之，哪種政策更令人心里舒服和更容易讓人接受其實不言即明”。