為重振實(shí)體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)遏華戰(zhàn)略，近年來美國一面對華大搞“小院高墻”“脫鉤斷鏈”“去風(fēng)險(xiǎn)”，一面加緊推行新規(guī)則，打造所謂“安全、有韌性的供應(yīng)鏈”。在拜登政府規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)鏈“去中國化”路線圖中，高科技和戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)須回流美國國內(nèi)或轉(zhuǎn)移至歐洲國家、日本、韓國等盟國，低附加值的中低端制造業(yè)也應(yīng)分流至東南亞、拉美，以構(gòu)建一張以美國為中心、高端產(chǎn)業(yè)“友岸外包”、中低端產(chǎn)業(yè)“近岸外包”的全球供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)。

  在這一經(jīng)濟(jì)“小圈子”中，墨西哥以近水樓臺的地理位置、開放的市場經(jīng)濟(jì)、較完整的工業(yè)體系和充裕的勞動(dòng)力成為美國“近岸外包”的首選。

  不過，面對“近岸外包”對產(chǎn)業(yè)周邊配套設(shè)施的需求，以墨西哥為代表的拉美國家似乎尚未做好承接供應(yīng)鏈轉(zhuǎn)移的充分準(zhǔn)備。尤其是高昂的電價(jià)和落后的電力基礎(chǔ)設(shè)施，讓不少企業(yè)猶豫觀望，并將在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)成為墨西哥邁向“全球工廠”的“攔路虎”。

  制造業(yè)轉(zhuǎn)移的后顧之憂

  能源行業(yè)是墨西哥國民經(jīng)濟(jì)命脈所在。本世紀(jì)以來，墨能源行業(yè)競爭力持續(xù)下降，導(dǎo)致電力短缺成為困擾國計(jì)民生的“老大難”問題。

  一是電力能源結(jié)構(gòu)單一。墨西哥素有“浮在油海上的國家”之稱，曾是世界第五大產(chǎn)油國，石油和煤炭曾長期是該國發(fā)電的主要燃料。近年來，天然氣異軍突起，成為墨西哥一次能源消費(fèi)的“主力軍”，占發(fā)電用燃料的60%，且需求持續(xù)擴(kuò)大。2000年至2019年間，電力行業(yè)對天然氣的需求翻了兩番。不過，囿于國內(nèi)產(chǎn)量有限，墨西哥不得不尋求天然氣進(jìn)口，由此逐步患上嚴(yán)重的“美國天然氣依賴癥”。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會的報(bào)告顯示，若將石油工業(yè)所需的干氣排除在外，墨西哥天然氣消費(fèi)的93%需要進(jìn)口，其中進(jìn)口自美國的天然氣占到96%。2022年，墨西哥日均要從美國進(jìn)口57億立方英尺的天然氣，是僅次于德國的全球第二大管道天然氣進(jìn)口市場。

  二是發(fā)電側(cè)能力總體不足。墨西哥火力發(fā)電機(jī)組老化嚴(yán)重，政府近年來斥巨資引進(jìn)先進(jìn)聯(lián)合循環(huán)燃?xì)獍l(fā)電機(jī)組，但仍滿足不了持續(xù)增長的用電需求。截至2022年底，墨西哥全國累計(jì)裝機(jī)容量87863兆瓦，其中國有電力公司聯(lián)邦電力委員會旗下的159座電廠裝機(jī)容量44072兆瓦，474座私營電廠裝機(jī)容量43791兆瓦。橫向?qū)Ρ�，墨西哥的發(fā)電能力不僅遠(yuǎn)低于中國，甚至不如印度、巴西。

  三是輸配電網(wǎng)建設(shè)落后�！爸匕l(fā)電、輕輸配電”是不少國家電力行業(yè)的痼疾，這種情況在墨西哥尤為明顯，其輸配電網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后于發(fā)電側(cè)的電力能源建設(shè)。墨西哥競爭力研究所的報(bào)告顯示，負(fù)責(zé)全國電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的聯(lián)邦電力委員會長期忽視輸配電網(wǎng)改造和智能化建設(shè)，2017年至2021年間只投入預(yù)算的4.1%用于電網(wǎng)建設(shè)，其中又只有1.6%用于新輸電項(xiàng)目，其余多用于線路運(yùn)營維護(hù)，5年間墨西哥輸電線路只新增3.1%，變電站數(shù)量只增加約5%。有評論稱，墨西哥的發(fā)電已發(fā)展至21世紀(jì)，輸配電還停留在20世紀(jì)的水平。輸電通道建設(shè)滯后、輸配電能力弱、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，這些問題嚴(yán)重削弱了墨西哥電網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)的安全穩(wěn)定性。

  四是能源轉(zhuǎn)型過于激進(jìn)。能源轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，適度超前的規(guī)劃有利于能源轉(zhuǎn)型更順暢，激進(jìn)轉(zhuǎn)型則會適得其反，墨西哥就是基礎(chǔ)不牢又匆忙轉(zhuǎn)型的典型。2013年，時(shí)任墨西哥總統(tǒng)培尼亞啟動(dòng)聲勢浩大的能源改革，在保持油氣資源國有的基礎(chǔ)上引入外資和私人資本，希望通過市場化改革激發(fā)活力、降本增效、加速轉(zhuǎn)型，還追隨美國制定了2024年35%、2030年43%的能源來自清潔能源的路線圖；電力行業(yè)在國家繼續(xù)控制輸配電的前提下，允許外資和私人資本進(jìn)入發(fā)售電領(lǐng)域。這場“胳膊肘往外拐”的改革使外資和私企涌入可再生能源市場賺得盆滿缽滿，聯(lián)邦電力委員會的處境卻愈加艱難，傳統(tǒng)能源也因缺少投入而停止增長�，F(xiàn)實(shí)表明，這條“先破后立”的路子嚴(yán)重威脅了墨西哥的能源安全。

  多重因素作用下，當(dāng)前墨西哥電力能源供應(yīng)呈現(xiàn)出上游天然氣來源渠道單一、下游傳輸能力不足、終端供不應(yīng)求的局面，并衍生出電價(jià)高企、電網(wǎng)飽和、故障頻發(fā)等一系列問題。

  2021年2月，美國天然氣主產(chǎn)地得克薩斯州遭遇30年來最強(qiáng)暴風(fēng)雪襲擊，臨時(shí)切斷了對墨西哥的天然氣供應(yīng)以保內(nèi)需，致使墨西哥電廠大規(guī)模停產(chǎn)，近500萬家庭和工業(yè)用戶斷電，損失高達(dá)數(shù)十億美元。

  近年來，隨著“近岸外包”推動(dòng)制造業(yè)企業(yè)落戶墨西哥及數(shù)輪極端高溫席卷該國，墨民用和商業(yè)用電需求同步激增，臨時(shí)拉閘限電和大規(guī)模長時(shí)間停電交替出現(xiàn)，供電系統(tǒng)多次進(jìn)入緊急狀態(tài)。

  墨西哥用電難、用電貴問題，已成為不少制造業(yè)企業(yè)的最大后顧之憂。從電價(jià)水平看，天然氣發(fā)電的高成本使得墨西哥商業(yè)電價(jià)達(dá)到中國的兩倍，比印度貴90%，比美國貴30%，不僅遠(yuǎn)高于其他制造業(yè)大國，甚至高于不少發(fā)達(dá)國家。從供需關(guān)系看，能源短缺在華雷斯市和瓜納華托州、克雷塔羅州等地區(qū)已相當(dāng)突出，這些州市無力承接有意進(jìn)駐的制造業(yè)企業(yè)，對現(xiàn)有企業(yè)的新增用電需求也難以滿足，個(gè)別企業(yè)的用電需求申請已排至2026年。有研究表明，墨西哥的商業(yè)電力可及性問題將在3到4年后更趨嚴(yán)重，甚至有可能迫使部分企業(yè)撤離墨西哥。

  突破電力瓶頸有多難

  墨西哥政府深知電力短缺和高電價(jià)之害，近年來推出了兼顧能源安全和低碳轉(zhuǎn)型的短、中、長期對策，力圖打造一張穩(wěn)定、可靠、價(jià)格便宜的電網(wǎng)，以承載制造業(yè)發(fā)展。

  著眼于短中期，墨西哥聯(lián)邦電力委員會已斥資90億美元新建共計(jì)8600兆瓦的16座發(fā)電廠，預(yù)計(jì)將提升11%的裝機(jī)容量。與此同時(shí)，洛佩斯政府完成了對西班牙能源巨頭伊維爾德羅拉公司在墨西哥發(fā)電廠的收購計(jì)劃，接管了12座聯(lián)合燃?xì)庋�環(huán)發(fā)電廠和一座可再生能源發(fā)電廠，總裝機(jī)容量超過8500兆瓦。

  著眼于中長期，洛佩斯政府一直在推行以強(qiáng)化國家管控、限制可再生能源、降低能源價(jià)格為核心的能源改革，要求針對性地修改墨西哥憲法中涉及能源領(lǐng)域的多項(xiàng)條款，包括取消獨(dú)立電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、優(yōu)先接入聯(lián)邦電力委員會旗下電廠、撤銷清潔能源發(fā)電的激勵(lì)措施、限制私企市場份額等一系列措施，實(shí)質(zhì)上是重回2013年改革前“重國家管控、輕市場調(diào)節(jié)”“重化石能源、輕清潔能源”的老路。盡管相關(guān)法案接連折戟國會，洛佩斯任期僅剩一年多，但作為其“接班人”的熱門總統(tǒng)候選人欣鮑姆已表示，一旦當(dāng)選將繼續(xù)推動(dòng)電力改革。

  不過，墨西哥政府的努力能在多大程度上緩解電力保供壓力、降低電價(jià)尚不確定。

  首先，墨西哥用電需求遠(yuǎn)未見頂。墨西哥能源部預(yù)測，2022年至2032年間墨西哥用電量年均增速將達(dá)到3%，其中主要承接美國制造業(yè)的新萊昂州、塔毛利帕斯州、科阿韋拉州的年均增速將達(dá)3.3%，占總需求的20%。再加上用電大戶特斯拉及相關(guān)配套企業(yè)逐步落戶新萊昂州首府蒙特雷，東北部地區(qū)用電需求還將大幅攀升。摩根士丹利估計(jì)，墨西哥未來5年至少要投資400億美元用于擴(kuò)大裝機(jī)容量和改造電網(wǎng)才能滿足激增的電力需求。

  其次，墨西哥政府近年來財(cái)政緊張，能拿出多少資源擴(kuò)充電能、改造電網(wǎng)、補(bǔ)貼電價(jià)要打上一個(gè)大大的問號。數(shù)據(jù)顯示，因資金缺位，墨西哥能源部原本規(guī)劃2015年至2021年完成的167個(gè)電力項(xiàng)目僅落地6個(gè)，2021年全年僅新修52公里輸電線路，電網(wǎng)規(guī)模僅擴(kuò)大0.05%，遠(yuǎn)低于今后年均3%的電力需求增幅。2023年，聯(lián)邦電力委員會獲得約257.7億美元預(yù)算撥款，同比減少6.9%。墨西哥各界普遍懷疑，在財(cái)力捉襟見肘的背景下，聯(lián)邦電力委員會恐無力投資新建和改造電網(wǎng)，甚至有可能難以運(yùn)營維護(hù)新收購的13座電廠。墨西哥政府正全力組建國有新能源企業(yè)——國家鋰業(yè)公司（LitioMx），在可預(yù)見的未來聯(lián)邦電力委員會的預(yù)算恐難增加。

  再次，在全球能源轉(zhuǎn)型的大背景下，墨西哥即便有意短期重啟化石能源，也面臨高昂的經(jīng)濟(jì)成本和難以跨越的技術(shù)門檻。從經(jīng)濟(jì)角度看，天然氣發(fā)電成本比煤電高2倍至3倍，廉價(jià)、穩(wěn)定的火電更適合發(fā)展制造業(yè)，墨西哥進(jìn)一步擴(kuò)大天然氣發(fā)電并非明智之舉。目前，全球天然氣發(fā)電機(jī)組市場被美國通用電氣、德國西門子、意大利安薩爾多及日本三菱公司壟斷。一個(gè)大型天然氣發(fā)電廠投資動(dòng)輒十多億美元，投產(chǎn)后每年還需支付巨額運(yùn)維費(fèi)用。從技術(shù)角度看，最先進(jìn)的超超臨界火力發(fā)電技術(shù)掌握在中國、美國、德國和法國等少數(shù)國家手中。中國先后在2020年9月和2021年9月宣布“碳達(dá)峰、碳中和”和海外投資“退煤”的承諾。通用電氣、西門子能源和東芝也已退出新建煤電市場。由此來看，墨西哥重啟傳統(tǒng)能源很難獲得國際金融機(jī)構(gòu)和各國的資金和技術(shù)支持，只能自力更生。

  最關(guān)鍵的是美國的阻撓。洛佩斯的能源改革計(jì)劃改變了墨西哥能源行業(yè)的游戲規(guī)則和利益版圖，既觸動(dòng)了近年來深耕墨西哥可再生能源市場的美國企業(yè)的利益，也有違美國民主黨一貫的“綠色脫碳”主張，引發(fā)了美國政府、國會、商業(yè)界和戰(zhàn)略界的強(qiáng)烈不滿和群起圍堵。2022年7月，拜登政府貿(mào)易代表戴琦正式向墨西哥下“戰(zhàn)書”，指責(zé)洛佩斯的能源改革“偏袒”本國國有企業(yè)，涉嫌違反“美國-墨西哥-加拿大協(xié)定”（USMCA）中有關(guān)投資待遇和市場準(zhǔn)入的規(guī)則，嚴(yán)重?fù)p害美國企業(yè)利益，要求訴諸爭端解決機(jī)制，并威脅對墨西哥輸美產(chǎn)品施加懲罰性關(guān)稅作為補(bǔ)償。2023年3月，拜登政府又透露擬向墨西哥發(fā)出最后通牒，要求其調(diào)整能源政策，否則將加征數(shù)十億美元關(guān)稅，美墨能源政策之爭持續(xù)白熱化。

  從長遠(yuǎn)看，相較于“近岸外包”帶來的用電需求激增，墨西哥政府對電力行業(yè)的投入可謂杯水車薪，未來電力供需矛盾還將進(jìn)一步加劇，甚至不排除爆發(fā)大規(guī)模“電荒”的可能性。電力保供將成為困擾墨西哥經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、掣肘“近岸外包”推進(jìn)的長期性難題。

  “近岸外包”還是“近岸陷阱”

  近年來，美國政府和戰(zhàn)略界反復(fù)炒作“近岸外包”給拉美帶來的所謂發(fā)展機(jī)遇，聲稱墨西哥有望成為下一個(gè)“世界工廠”。根據(jù)美國智庫布魯金斯學(xué)會為墨西哥描繪的發(fā)展愿景，“近岸外包”將引領(lǐng)墨西哥振興工業(yè)、升級基礎(chǔ)設(shè)施、培養(yǎng)高素質(zhì)勞工、創(chuàng)造高質(zhì)量就業(yè)、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，未來十年將有約600億至1500億美元投資流入墨西哥，推動(dòng)其半導(dǎo)體制造和先進(jìn)封裝、關(guān)鍵礦產(chǎn)開采、電池等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

  墨西哥配合美國實(shí)施“近岸外包”幾年來，確實(shí)一定程度上從中獲益。2020年7月生效的USMCA讓墨西哥汽車、機(jī)械、電氣、醫(yī)藥等行業(yè)嘗到了甜頭，2022年拜登政府連續(xù)推出《芯片和科學(xué)法案》《通脹削減法案》，鼓勵(lì)半導(dǎo)體、新能源等戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)落戶北美，進(jìn)一步堅(jiān)定了墨西哥融入美國供應(yīng)鏈體系的決心。在墨西哥政界、戰(zhàn)略界和產(chǎn)業(yè)界的相當(dāng)一部分人看來，承接美國產(chǎn)業(yè)特別是高端制造業(yè)，是產(chǎn)業(yè)升級、邁向全球制造業(yè)中心的必由之路。用墨西哥《金融家報(bào)》總編恩里克·金塔納的話說，“近岸外包”是改變墨西哥面貌的絕佳機(jī)會。

  不過，墨西哥也有不少有識之士發(fā)現(xiàn)美資“拿著燙手”，除了價(jià)值觀、技術(shù)、環(huán)保、勞工等種種附加條件，墨西哥自身的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和營商環(huán)境距離美國政府和企業(yè)的要求也有相當(dāng)距離，其中能源短板最難補(bǔ)齊。洛佩斯政府意識到，墨西哥在享受“近岸外包”帶來發(fā)展紅利的同時(shí)，也深陷美國設(shè)下的發(fā)展陷阱。想要突破“電力瓶頸”，要么更大程度依賴美國天然氣進(jìn)口，要么開放本國新能源市場，購買美國企業(yè)價(jià)高又不穩(wěn)定的可再生能源。這兩種選擇殊途同歸，勢必進(jìn)一步加重“美國依賴癥”，將本就微薄的利潤貢獻(xiàn)給美國能源企業(yè)。但是，如果不忍痛“割肉”讓出能源市場的利益，制造業(yè)則有可能回流美國本土，抑或轉(zhuǎn)移至電力和勞動(dòng)力價(jià)格更具競爭力的東南亞，“近岸外包”只會曇花一現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)升級也無從談起。

  能源領(lǐng)域的利益沖突，只是美墨間不平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系的縮影。面對美國在技術(shù)、資金、規(guī)則和市場方面的優(yōu)勢地位，墨西哥長期以來被牢牢鎖定在價(jià)值鏈的底層。展望未來，“近岸外包”到底是一劑“苦口良藥”，能夠助推墨西哥制造業(yè)向技術(shù)、效率、附加值更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和價(jià)值鏈環(huán)節(jié)攀升，還是一碗“毒雞湯”，會驅(qū)使墨西哥更加深陷“產(chǎn)業(yè)留在本土，利潤流向美國”的惡性經(jīng)濟(jì)循環(huán)，值得深入研究和思考。