“2060碳中和”目標(biāo)給我國碳減排工作提出了更加嚴(yán)峻的考驗(yàn)，也為能源革命和低碳發(fā)展設(shè)定了總體時間表。在減排政策的工具庫中，碳市場是其中最重要的工具之一。當(dāng)前，在氣候變化承諾目標(biāo)的倒逼下，全球和中國的碳市場建設(shè)全面進(jìn)入“快車道”。2017年12月，全國碳排放交易體系正式啟動，截至2020年8月，試點(diǎn)省市碳市場共覆蓋近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)配額成交量約4.06億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約92.8億元，碳市場以較低社會成本控制碳排放的良好效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

電力行業(yè)是建設(shè)全國碳市場的突破口，在碳市場試點(diǎn)的實(shí)踐中，電力企業(yè)也是履約的“優(yōu)等生”。隨著全國碳市場即將正式啟動交易，中國碳市場將成為全球最大的碳市場，對于電力行業(yè)的發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)運(yùn)行等將產(chǎn)生更加廣泛而深遠(yuǎn)的影響。中國電力企業(yè)聯(lián)合會專職副理事長王志軒表示，理解我國碳市場的建設(shè)與發(fā)展，需要站在全國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的時代背景與能源電力轉(zhuǎn)型特色的視角下來進(jìn)行。我國正處于歷史上最為廣泛而深刻的社會變革時期，處于經(jīng)濟(jì)新舊動能轉(zhuǎn)換關(guān)鍵期，處于能源電力低碳轉(zhuǎn)型的過渡期，這決定了我國碳市場建設(shè)需要在多重矛盾疊加的局面下應(yīng)對許多全新的試題。當(dāng)前，全國碳市場建設(shè)已進(jìn)入新的階段，需根據(jù)發(fā)展的情況及時進(jìn)行評估修正，循序漸進(jìn)，讓碳市場在促進(jìn)我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和電力系統(tǒng)優(yōu)化方面進(jìn)一步發(fā)揮作用。

《中國電力企業(yè)管理》：2030年碳達(dá)峰，2060碳中和是一個極具挑戰(zhàn)性的目標(biāo)。在一些發(fā)達(dá)國家，從碳達(dá)峰到碳中和有50~70年的過渡期，而留給中國的時間只有30年左右，這樣的目標(biāo)承諾給我國經(jīng)濟(jì)體系、能源體系提出了怎樣的要求和挑戰(zhàn)？

王志軒：2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中提出“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，力爭二氧化碳排放于2030年前達(dá)到峰值（簡稱“達(dá)峰目標(biāo)”），努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和（簡稱“碳中和目標(biāo)”）”。與2015年6月中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交的《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》相比，一是提前了中國二氧化碳排放達(dá)峰時間，即從原來的“2030年左右”提前到“2030年前”；二是首次提出碳中和目標(biāo)�？v觀全球應(yīng)對氣候變化進(jìn)程，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)90年代碳排放已經(jīng)達(dá)到峰值，要在2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)需要約60年。中國提出“碳達(dá)峰目標(biāo)”后再實(shí)現(xiàn)“碳中和目標(biāo)”，是發(fā)達(dá)國家的一半時間，而且這一階段正是中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的沖刺階段。

這一目標(biāo)要求中國經(jīng)濟(jì)體系向綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展的體系轉(zhuǎn)變，能源體系向綠色低碳，安全高效的體系轉(zhuǎn)型，而以新基建為代表的技術(shù)體系是實(shí)現(xiàn)前兩個體系的重要基礎(chǔ)和支撐。循環(huán)低碳發(fā)展的核心是降低碳的排放，但對于中國——世界上最大的發(fā)展中國家，煤炭生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易量最大和以煤炭消費(fèi)為絕對主體的能源大國，同時也是世界上最大的以煤電為基礎(chǔ)的電力系統(tǒng)國家，無疑是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)，意味著中國生產(chǎn)和生活方式將要由高碳型向中碳和低碳方向發(fā)生重大的變化。

一方面，受能源資源稟賦制約，長期以來，中國電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，經(jīng)過多年發(fā)展，中國已建成世界上規(guī)模最大、綜合效率最高的清潔煤電體系，單位煤電發(fā)電量二氧化碳排放量持續(xù)大幅下降，對減緩電力行業(yè)溫室氣體排放做出了重大貢獻(xiàn)。由于我國長期以來大氣環(huán)境污染是煤煙型污染，煤電清潔化利用對于解決大氣環(huán)境污染問題也起到了重大作用，如與二氧化硫、煙塵、氮氧化物排放量峰值相比，各項(xiàng)污染物排放量都下降了90%以上。但是，煤電的清潔化發(fā)展，并沒有改變煤電的高碳排放特征，所以，不論是碳達(dá)峰目標(biāo)還是碳中和目標(biāo)，解決煤電的高碳問題都是低碳電力發(fā)展的核心問題。在具體戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)中要因時、因地、因電力系統(tǒng)的需求而制宜。

因此，在“十四五”相關(guān)規(guī)劃中，對煤電定位要進(jìn)一步明確。在保障能源安全和穩(wěn)定供應(yīng)上，煤電應(yīng)承擔(dān)托底保供和重要的負(fù)荷中心支撐性電源的作用，在促進(jìn)新能源發(fā)展上要發(fā)揮靈活調(diào)節(jié)的主力電源作用，在能源資源大范圍優(yōu)化配置上要發(fā)揮區(qū)域能源基地的作用。在嚴(yán)格限制新建燃煤電廠的同時，需盡可能提高現(xiàn)有燃煤電廠的效率和效益，對于確需煤電支撐的電網(wǎng)區(qū)域，應(yīng)滿足節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保的前提和要求；對接近設(shè)計(jì)壽命的電廠，開展針對性的評估和技術(shù)改造使其繼續(xù)發(fā)揮作用。 

《中國電力企業(yè)管理》：在整個碳減排的政策框架里，碳市場處于怎樣的位置？梳理我國碳市場的發(fā)展脈絡(luò)，可以得到哪些啟示？對于即將啟動的全國碳市場您有怎樣的建議？

王志軒：碳市場是國際社會公認(rèn)的重要的減碳政策工具之一，具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。與行政指令、碳稅、碳排放強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、可再生能源消納保障機(jī)制等相關(guān)政策措施相比，以“cap and trade”（即“總量-交易”）為特點(diǎn)的碳市場機(jī)制整體減排目標(biāo)更加明確，通過市場競爭形成的碳價能有效引導(dǎo)碳排放配額從減排成本低的排放主體流向減排成本高的排放主體，激發(fā)企業(yè)和個人的減排積極性，有利于促進(jìn)低成本減碳，實(shí)現(xiàn)全社會范圍內(nèi)的排放配額資源優(yōu)化配置。

經(jīng)過多年碳市場試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，全國碳排放權(quán)交易市場啟動在即，目前確定首批僅納入發(fā)電行業(yè)，今后還將逐步納入其他行業(yè)。

碳市場建設(shè)需要大量的法律、制度、政策、技術(shù)、數(shù)據(jù)以及能力建設(shè)作為基礎(chǔ)，國外碳市場的發(fā)展歷程表明碳市場的發(fā)展是一個長期的過程，不可一蹴而就。因此，我國先選擇部分區(qū)域開展試點(diǎn)，在經(jīng)歷了幾年的地方試點(diǎn)之后，再逐步啟動全國碳市場建設(shè)，全國碳市場建設(shè)也設(shè)定了一個逐步完善的分階段工作計(jì)劃。

我國于2011年啟動7個國內(nèi)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。截至2020年8月，試點(diǎn)省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等二十多個行業(yè)，近3000家企業(yè)，累計(jì)成交量超過4億噸，累計(jì)成交額超過90億元。試點(diǎn)碳市場開展了大量基礎(chǔ)性及開拓性工作，逐步引入重點(diǎn)排放單位、投資機(jī)構(gòu)、自然人等市場主體，在配額和國家核證自愿減排量（CCER）現(xiàn)貨交易的基礎(chǔ)上，探索開展了碳期貨等碳金融交易產(chǎn)品，探索了配額拍賣有償分配方式。試點(diǎn)碳市場為全國碳市場建設(shè)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，也暴露出一些政策、制度、機(jī)制等方面的問題。

2017年12月國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，提出全國碳市場分基礎(chǔ)建設(shè)期、模擬運(yùn)行期、深化完善期三個階段建設(shè)，以期建立“制度完善、交易活躍、監(jiān)管嚴(yán)格、公開透明”的全國碳市場。經(jīng)過近三年的準(zhǔn)備，MRV、配額、交易、履約等重要制度已完成，上海、湖北碳交易平臺已搭建并融合，電力行業(yè)、企業(yè)開展了多輪培訓(xùn)和能力建設(shè)，可以說已具備了正式啟動全國發(fā)電行業(yè)碳市場的條件，但碳市場建設(shè)和運(yùn)行還有復(fù)雜性、潛在風(fēng)險等，需要開展必要的運(yùn)行測試來進(jìn)一步完善。

碳市場是一個高度依賴政策設(shè)計(jì)的市場，需要做好基礎(chǔ)建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)，特別是初始配額分配不宜過緊，應(yīng)給產(chǎn)業(yè)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)型留足時間，減小阻力。碳市場的頂層設(shè)計(jì)需要長期視野，碳市場逐漸成熟完善的過程中，需要國家對碳市場發(fā)出更加清晰和明確的信號，提供穩(wěn)定的應(yīng)對氣候變化的政策環(huán)境和市場機(jī)制。例如，制訂清晰可靠的國家碳達(dá)峰與碳中和路線圖，加快應(yīng)對氣候變化立法進(jìn)程，發(fā)布與碳市場階段性建設(shè)目標(biāo)相匹配的政策框架，保持嚴(yán)格的市場監(jiān)管，維持碳配額的適度從緊，逐步引入各類碳金融產(chǎn)品，使市場參與各方形成長期穩(wěn)定的碳價預(yù)期，并通過有效的價格傳導(dǎo)機(jī)制激發(fā)全社會減排潛力，激勵企業(yè)加強(qiáng)低碳技術(shù)與產(chǎn)品的創(chuàng)新，鼓勵企業(yè)采取長效節(jié)能減排措施。

《中國電力企業(yè)管理》：配額分配是建立碳市場中的一個關(guān)鍵問題。請您具體談?wù)勁漕~分配應(yīng)把握怎樣的原則，需要考慮到哪些因素？

王志軒：配額分配是碳交易體系的核心內(nèi)容，配額分配應(yīng)體現(xiàn)電力行業(yè)基礎(chǔ)性、公用性行業(yè)特點(diǎn)，在不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，激發(fā)企業(yè)參與碳交易的積極性，保證一定的市場活躍度，促進(jìn)電力行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，降低企業(yè)碳減排成本，提升全社會電氣化水平和整體能效水平。結(jié)合中國國情和電力行業(yè)特點(diǎn)，配額分配應(yīng)考慮以下幾個方面：一是以低成本減碳為目標(biāo)導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)低成本減碳為目標(biāo)，簡化配額分配方案，做到可操作易實(shí)施。二是兼顧效率與公平，充分考慮系統(tǒng)優(yōu)化的時序，促進(jìn)全社會能效水平提高。通過配額分配實(shí)現(xiàn)對燃?xì)鈾C(jī)組、百萬級超超臨界、熱電聯(lián)產(chǎn)等大容量、高參數(shù)、低排放機(jī)組的正向激勵；在初期分配階段，對于相對落后的機(jī)組考慮其在國民經(jīng)濟(jì)和電力系統(tǒng)中的地位，配額發(fā)放不宜過緊以給予一定生存空間，但最終逐步淘汰。三是促進(jìn)電力結(jié)構(gòu)最優(yōu)，促進(jìn)電煤占煤炭消費(fèi)比重提高，特別是加強(qiáng)散煤替代；促進(jìn)電力占終端能源消費(fèi)比重提高，鼓勵以電代煤、以電代油。四是建立配額常態(tài)調(diào)節(jié)與應(yīng)急調(diào)節(jié)機(jī)制，避免碳市場對電力企業(yè)可能帶來的潛在風(fēng)險。五是平衡行業(yè)間配額分配，從國家層面綜合考慮各行業(yè)發(fā)展空間，合理定位各行業(yè)在碳交易市場的位置，充分發(fā)揮碳市場的資源配置作用和價格發(fā)現(xiàn)功能，促進(jìn)全社會低成本減排，避免出現(xiàn)政策因行業(yè)而異的不均衡現(xiàn)象。

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