近日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局發(fā)布了《電網(wǎng)企業(yè)全額保障性收購(gòu)可再生能源電量監(jiān)管辦法（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)稿》），該意見(jiàn)主要是為了規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)（含增量配電網(wǎng)企業(yè)）全額保障性收購(gòu)可再生能源電量行為。

《意見(jiàn)稿》將可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電量分為優(yōu)先發(fā)電電量和市場(chǎng)交易電量?jī)刹糠�。�?duì)于設(shè)定保障性收購(gòu)電量的地區(qū)，保障性收購(gòu)電量之外的市場(chǎng)交易電量由可再生能源發(fā)電企業(yè)通過(guò)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式獲得。對(duì)于未設(shè)定保障性收購(gòu)電量的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)在保障電力系統(tǒng)安全和消納的前提下，依法依規(guī)全額收購(gòu)可再生能源項(xiàng)目上網(wǎng)電量。

《意見(jiàn)稿》提出，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)全額保障性收購(gòu)按照可再生能源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)、依法取得行政許可或者報(bào)送備案、符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并依法取得《電力業(yè)務(wù)許可證》（按規(guī)定豁免的除外）的可再生能源發(fā)電企業(yè)除市場(chǎng)交易電量外的所有上網(wǎng)電量。

電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照國(guó)家電價(jià)政策及有關(guān)規(guī)定對(duì)優(yōu)先發(fā)電電量及時(shí)、足額結(jié)算電費(fèi)。按照合同約定或市場(chǎng)形成的交易電價(jià)對(duì)市場(chǎng)交易電量及時(shí)、足額結(jié)算電費(fèi)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向可再生能源發(fā)電企業(yè)及時(shí)轉(zhuǎn)付可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼。

可再生能源發(fā)電機(jī)組與電網(wǎng)并網(wǎng)，并網(wǎng)雙方達(dá)不成協(xié)議，影響可再生能源發(fā)電上網(wǎng)的，國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，經(jīng)協(xié)調(diào)仍不能達(dá)成協(xié)議的，由國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定予以裁決。電網(wǎng)企業(yè)和可再生能源發(fā)電企業(yè)因履行合同發(fā)生爭(zhēng)議，可以向國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)申請(qǐng)調(diào)解。

全額保障性收購(gòu)可再生能源電量，意味著無(wú)論是什么樣的可再生能源項(xiàng)目，只要符合規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)就要全部消納其市場(chǎng)化交易以外的所有電量。那也意味著，電網(wǎng)企業(yè)會(huì)增加電網(wǎng)投入。同時(shí)，對(duì)于售電市場(chǎng)來(lái)說(shuō)電量增加也會(huì)帶來(lái)一定的影響。也顯示了未來(lái)我國(guó)電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的變化，可再生能源發(fā)電占比也會(huì)逐步提升。

在可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)中，電網(wǎng)是決定其能否順利投運(yùn)的決定性因素之一。該政策對(duì)于光伏、風(fēng)電等可再生能源項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，為其平價(jià)上網(wǎng)起到了極大的推動(dòng)作用。

而推進(jìn)可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的背景是可再生能源的發(fā)展目前遇到了制約，出現(xiàn)了補(bǔ)貼資金缺口和可再生能源消納問(wèn)題。

可再生能源發(fā)展問(wèn)題

在可再生能源發(fā)展初期市場(chǎng)不夠成熟，主要是靠政府的資金和政策的扶持。今年11月20日，財(cái)政部官方網(wǎng)站發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于提前下達(dá)2020年可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》下達(dá)地方電網(wǎng)公司補(bǔ)助資金56.7542億元，同時(shí)表示國(guó)家電網(wǎng)及南方電網(wǎng)范圍內(nèi)的補(bǔ)助資金另行下達(dá)。

目前財(cái)政部發(fā)布的2020年國(guó)家在可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金總額，較此前大幅減少，也顯示出國(guó)家在可再生能源補(bǔ)貼政策上收緊�？稍偕�能源補(bǔ)助資金的提前下發(fā)將小幅改善通過(guò)地方電網(wǎng)公司補(bǔ)貼的需求，使得補(bǔ)貼缺口相對(duì)緩解，但從側(cè)面可以反映出可再生能源補(bǔ)貼缺口相對(duì)較大。推進(jìn)光伏和風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)項(xiàng)目，以及鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成為市場(chǎng)的發(fā)展方向之一。

我國(guó)可再生能源與發(fā)達(dá)國(guó)家相比開(kāi)展時(shí)間較晚，我國(guó)在1986年建成第一個(gè)風(fēng)電場(chǎng)，開(kāi)始了我國(guó)的可再生能源的發(fā)展。但可再生能源的占比正在不斷提升，數(shù)據(jù)顯示今年上半年全國(guó)可再生能源發(fā)電量同比增長(zhǎng)達(dá)14%。今年截至上半年，全國(guó)6000 千瓦及以上發(fā)電裝機(jī)中，非化石能源裝機(jī)占比達(dá)37.2%，同比提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，非化石能源發(fā)電量占比27.3%，同比提高2.1個(gè)百分點(diǎn)�？稍偕�能源利用水平顯著提高。上半年可再生能源發(fā)電量達(dá)8879億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)14%。

我國(guó)在2006年1月頒布《可再生能源法》，自此我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電快速發(fā)展，同時(shí)面臨的主要問(wèn)題是：可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口和可再生能源消納問(wèn)題，補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大，棄風(fēng)棄光率擴(kuò)大。同時(shí)因?yàn)轱L(fēng)光成本等不斷下降，價(jià)格調(diào)整緩慢導(dǎo)致補(bǔ)貼較高，出現(xiàn)了大規(guī)模投資的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生了建設(shè)規(guī)模較多而消納滯后的問(wèn)題。

我國(guó)的可再生能源發(fā)展初期主要是靠國(guó)家政策和相關(guān)資金補(bǔ)貼的支撐

國(guó)家還在2003年—2005開(kāi)展了5批次的風(fēng)電特許權(quán)招標(biāo)。由政府對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，由參與的發(fā)電企業(yè)競(jìng)價(jià)決定上網(wǎng)電價(jià)，最后由中標(biāo)企業(yè)簽訂長(zhǎng)期合約保障上網(wǎng)電價(jià)和消納。該政策加快了風(fēng)電的投資和對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的制定起來(lái)積極的作用。

國(guó)家在2009年—2010年開(kāi)展了2批次的光伏的特許權(quán)招標(biāo)，帶動(dòng)了光伏裝機(jī)量的快速提升。

財(cái)政的補(bǔ)貼起到了重要的推動(dòng)作用

2006年1月頒布的《可再生能源法》規(guī)定，使用全額收購(gòu)和費(fèi)用分?jǐn)偤驮O(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金的方式推動(dòng)可再生能源建設(shè)�？稍偕�能源的補(bǔ)貼金額從2006年的2億多元迅速上升到2013年的近200億元。同時(shí)各省電網(wǎng)的可再生能源補(bǔ)貼支出同樣迅速增長(zhǎng)。

圖1：國(guó)家財(cái)政對(duì)可再生能源的決算支出

國(guó)家在2006年—2012年國(guó)家共發(fā)布了8批次的補(bǔ)貼和配額方案，在2006年頒布《可再生能源法》之后補(bǔ)貼和調(diào)配壓力迅速增大，我國(guó)又與2009年修訂《可再生能源法》，增加全額保障收購(gòu)制度，同時(shí)設(shè)立可再生能源發(fā)展基金。同時(shí)在2011年出臺(tái)《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法 》進(jìn)一步明確將通過(guò)把符合條件的項(xiàng)目列入可再生能源附加資金補(bǔ)助目錄的方式進(jìn)行補(bǔ)貼。

國(guó)家于2012年公布了三批的補(bǔ)助目錄，在2013年—2018年陸續(xù)公布了4批次的補(bǔ)助目錄，并在2018年和2019年各公布了1批次的光伏扶貧補(bǔ)助。再此期間風(fēng)電和光伏的裝機(jī)快速增長(zhǎng)。

圖2：光伏裝機(jī)情況

在較多的補(bǔ)貼情況下，裝機(jī)量得以快速發(fā)展，但在補(bǔ)貼的持續(xù)過(guò)程中，隨著裝機(jī)量的增大，補(bǔ)貼的壓力也不斷增長(zhǎng)，在行業(yè)發(fā)展初期投入較大，且產(chǎn)出較小需要國(guó)家財(cái)政進(jìn)行提供資金的支撐。但可再生能源發(fā)展到現(xiàn)在出現(xiàn)了可再生能源電價(jià)附加收入低于可再生能源電價(jià)附加支出的情況，即———出現(xiàn)了財(cái)政補(bǔ)貼的缺口問(wèn)題以及新能源消納的問(wèn)題。

平價(jià)上網(wǎng)和市場(chǎng)化是發(fā)展方向

針對(duì)這種問(wèn)題，今年以來(lái)，國(guó)家又陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)可再生能源提出平價(jià)上網(wǎng)和市場(chǎng)交易的市場(chǎng)發(fā)展方向。

從今年5月公布的《關(guān)于公布2019年第一批風(fēng)電、光伏發(fā)電平均上網(wǎng)項(xiàng)目通知》第一批上網(wǎng)風(fēng)電56個(gè)、光伏168個(gè)項(xiàng)目來(lái)看，未來(lái)可再生能源項(xiàng)目平價(jià)上網(wǎng)將逐步推廣。同時(shí)解決可再生能源的消納問(wèn)題方面，國(guó)家在今年發(fā)布了各個(gè)省區(qū)對(duì)可再生能源消納的責(zé)任權(quán)重及激勵(lì)政策。同時(shí)采取逐步放開(kāi)目錄電價(jià)的方法和采取綠證和市場(chǎng)化交易的方式促進(jìn)消納。國(guó)家在今年發(fā)布的《關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》中提到，綠證對(duì)應(yīng)的可再生能源電量等記為消納量，同時(shí)疊加消納責(zé)任權(quán)重機(jī)制。體現(xiàn)了未來(lái)將會(huì)逐步通過(guò)市場(chǎng)化的方式去替代之前的補(bǔ)貼方式來(lái)促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。