增量配電改革辨得失
顯然，如果認(rèn)定為“不同電網(wǎng)之間的互聯(lián)”，雙方應(yīng)以并網(wǎng)協(xié)議的方式清晰界定雙方的權(quán)利和義務(wù)。但目前國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章文件都是針對(duì)單一電網(wǎng)投資主體而設(shè)計(jì)，相關(guān)部門尚未出臺(tái)針對(duì)增量配網(wǎng)與大電網(wǎng)之間并聯(lián)互聯(lián)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)的指導(dǎo)性文件，來(lái)有效界定“網(wǎng)網(wǎng)互聯(lián)”的合理權(quán)益，因而也導(dǎo)致了大量增量配網(wǎng)項(xiàng)目“合乎文件不合法”的尷尬處境。
“復(fù)刻大電網(wǎng)的配電運(yùn)營(yíng)模式并不簡(jiǎn)單，對(duì)于增量配電項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，大多數(shù)中小配電企業(yè)都不具備正常運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的企業(yè)發(fā)展環(huán)境�！表�(xiàng)目業(yè)主告訴記者，“以基本維系生存的價(jià)差利潤(rùn)倒逼輔助增值業(yè)務(wù)的開(kāi)展，確實(shí)存在上千億的想象空間，但配電網(wǎng)每年的基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)和建設(shè)投入，以及固定資產(chǎn)折舊等可觀的費(fèi)用，在現(xiàn)階段如果不能依靠配電業(yè)務(wù)回收成本，而將重心放在輔助增值業(yè)務(wù)之上，對(duì)于增量配電項(xiàng)目業(yè)主來(lái)說(shuō)，運(yùn)營(yíng)的難度可想而知�！�
身份未明，前途未卜——或?qū)ⅰ氨挥脩艋薄氨还╇娋只�，最終淪為“一小部分社會(huì)資本參與配網(wǎng)建設(shè)”的結(jié)局，恰恰暗指了此項(xiàng)改革之所以“不被看好”的原因。
反觀本輪電力體制改革的核心要義，對(duì)于電網(wǎng)企業(yè)而言，以輸配電價(jià)作為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入是本次電改“管住中間”的具體體現(xiàn)，而大電網(wǎng)與增量配電業(yè)務(wù)的網(wǎng)間利益分割邊界，以及配網(wǎng)投資、負(fù)荷是否計(jì)入大電網(wǎng)輸配電價(jià)核定時(shí)的準(zhǔn)許成本，則預(yù)示著截然不同的效果和結(jié)局。
項(xiàng)目業(yè)主向記者坦言，“現(xiàn)在很多人把我們稱為電改先鋒，其實(shí)剛開(kāi)始我們也沒(méi)有想過(guò)這個(gè)項(xiàng)目會(huì)走這么遠(yuǎn)，但是從一個(gè)企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，要有一定的收益來(lái)保證項(xiàng)目的存活�，F(xiàn)在國(guó)家倡導(dǎo)降低企業(yè)的用能成本，我們也很想?yún)⑴c進(jìn)來(lái)，以現(xiàn)在的情況，基本上斷了增量配電網(wǎng)以后的發(fā)展前景，我們又哪里來(lái)的底氣和實(shí)力給用戶降價(jià)呢？”
畢竟，“放開(kāi)兩邊”，不單單體現(xiàn)在市場(chǎng)化改革中通過(guò)上游發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)釋放的改革紅利。
再出發(fā)
離不開(kāi)思想的統(tǒng)一和體制機(jī)制的松綁
增量配電改革從懵懂到萌發(fā)，有人飽含理想，有人看重利益，也有對(duì)于電網(wǎng)“破碎化”的質(zhì)疑和徒增改革成本的焦慮。當(dāng)各方矛盾難以調(diào)和時(shí)，不如退回到改革的原點(diǎn)，從用戶的獲得感出發(fā)，來(lái)重新審視效率與效益的邊界。
從宏觀層面來(lái)看，無(wú)論是電力市場(chǎng)化改革，還是投資體制變革，都是憑借生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，以及更好地發(fā)揮政府作用。從中觀層面來(lái)看，以市場(chǎng)化的手段實(shí)現(xiàn)企業(yè)用能成本的降低，正是從9號(hào)文印發(fā)以來(lái)所有改革參與者致力于和共勉之的方向。從微觀的角度分析，降低企業(yè)用能成本，既包含降低使用電力的價(jià)格，也囊括獲得電力的成本，通過(guò)兩個(gè)層次疊加效應(yīng)，降低地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源使用總成本，激發(fā)市場(chǎng)活力。
值得欣喜的是，通過(guò)3年不斷豐富市場(chǎng)投資主體的實(shí)踐，增量配電改革在促進(jìn)提升電網(wǎng)服務(wù)水平和經(jīng)營(yíng)效率等方面，不可謂沒(méi)有實(shí)現(xiàn)階段性的目標(biāo)。
以接電成本和響應(yīng)速度來(lái)看，為了應(yīng)對(duì)多元投資主體在配電側(cè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，防止更多電網(wǎng)投資以外的配電網(wǎng)出現(xiàn)，傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)對(duì)于園區(qū)配網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)的響應(yīng)速度大幅提升。從降低獲得電力的成本來(lái)看，一方面，之前由政府和企業(yè)投資，并有可能無(wú)償移交電網(wǎng)企業(yè)的“紅線”以外的電力設(shè)施，通過(guò)引入社會(huì)資本的力量進(jìn)行投資和盤活，進(jìn)一步減輕了企業(yè)和地方在接入成本上的負(fù)擔(dān)；與此同時(shí)，部分地區(qū)通過(guò)“放管服”改革，將低壓用戶界定到200千伏安以下，減少用戶相應(yīng)的配變投資，甚至還逐漸出現(xiàn)了傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)對(duì)用戶側(cè)投資延伸至企業(yè)“紅線”內(nèi)的案例。
但僅僅以此來(lái)判別和衡量改革的成敗，顯然有些過(guò)于樂(lè)觀和中庸——增量配電改革的初衷并不是一項(xiàng)單純以吸引社會(huì)資本解決電網(wǎng)投資不足問(wèn)題的改革舉措�！巴ㄟ^(guò)特許經(jīng)營(yíng)獲得輸配電網(wǎng)的外部信息，進(jìn)一步從價(jià)格審批向成本監(jiān)審轉(zhuǎn)變，探索形成電網(wǎng)準(zhǔn)入退出、投資運(yùn)營(yíng)，再到服務(wù)質(zhì)量與價(jià)格掛鉤的閉環(huán)監(jiān)管機(jī)制”，已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)對(duì)于此項(xiàng)改革達(dá)成目標(biāo)的共識(shí)。
事實(shí)上，在省級(jí)輸配電價(jià)第一輪監(jiān)管周期中，就曾暴露出缺乏電網(wǎng)設(shè)備利用率和投資效率的判別依據(jù)、且電價(jià)過(guò)于復(fù)雜化的弊端。電網(wǎng)的投資規(guī)模、成本高低，以及投資效率都直接影響輸配電價(jià)水平，最終關(guān)系到用戶參與市場(chǎng)交易后對(duì)用電成本的感受，稍有遺漏，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的紅利就會(huì)被抵消甚至反噬；在沒(méi)有相應(yīng)基準(zhǔn)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，大部分省份只能參照省級(jí)電網(wǎng)提供的資料進(jìn)行研判。同時(shí)，目前大部分省份核定的輸配電價(jià)中，在低電壓等級(jí)配網(wǎng)的價(jià)格空間不足也與未來(lái)電網(wǎng)投資重點(diǎn)向配網(wǎng)轉(zhuǎn)移相左。
從對(duì)已形成的價(jià)格進(jìn)行監(jiān)管，向未發(fā)生的投資合理性進(jìn)行甄別，顯然，增量配電改革正在不斷推動(dòng)電網(wǎng)成本監(jiān)審的精細(xì)化，但這一方面需要人力、物力等大量的監(jiān)管成本投入，另一方面，還有很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要逐一厘清，比如業(yè)界較為模糊的輸電網(wǎng)與配電網(wǎng)的精確定義，再比如在我國(guó)已長(zhǎng)期實(shí)施多年的交叉補(bǔ)貼政策。
電網(wǎng)領(lǐng)域研究人士告訴記者，如果從輸配分開(kāi)的角度，先不論切分的確切電壓等級(jí)，單純按照現(xiàn)行省級(jí)電力公司供電局層面向下切分，就會(huì)導(dǎo)致每一個(gè)供電局將自身的價(jià)格、成本、地區(qū)間的交叉補(bǔ)貼體現(xiàn)出來(lái)，這也就意味著越窮的地方價(jià)格越高，越富的地方價(jià)格越低，而這樣的情況一定不是省級(jí)政府部門愿意看到的，省級(jí)電網(wǎng)之所以實(shí)行統(tǒng)一的輸配電價(jià)，就是希望實(shí)現(xiàn)貧富間的幫扶。如果把配電環(huán)節(jié)電壓等級(jí)差加大，必然意味著居民和農(nóng)業(yè)電價(jià)的上漲，這樣于用戶、于國(guó)家、于現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，都是難以接受和承受的。
從2005年以來(lái)，電網(wǎng)企業(yè)逐漸加大中西部地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)網(wǎng)改造、扶貧、政策專項(xiàng)等經(jīng)濟(jì)效益甚微的投資；同時(shí)，近幾年工業(yè)園區(qū)、高新科技園區(qū)等電網(wǎng)建設(shè)雖按照規(guī)劃完成，但由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響以及去產(chǎn)能政策的實(shí)施，部分用戶用電量沒(méi)有達(dá)到當(dāng)初規(guī)劃用電量，而這些沉沒(méi)成本也計(jì)入了輸配電價(jià)。這不僅是輸配電價(jià)成本監(jiān)審的問(wèn)題，也是全社會(huì)內(nèi)外部因素相互交織的共同影響。
兩權(quán)相害時(shí)往往取其輕。但是對(duì)于監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，按照現(xiàn)行省級(jí)輸配電價(jià)核定配電價(jià)格，無(wú)法直接對(duì)比配電企業(yè)之間的經(jīng)營(yíng)水平和能力，“比較競(jìng)爭(zhēng)”的作用會(huì)因此大打折扣；同時(shí)隨著增量配網(wǎng)試點(diǎn)不斷擴(kuò)圍，改革參與者對(duì)配電價(jià)格結(jié)構(gòu)與成本監(jiān)審體系重新調(diào)整的呼聲愈加強(qiáng)烈。難道當(dāng)真要等到“政府下決心把交叉補(bǔ)貼解決，增量配網(wǎng)的春天才真正來(lái)臨”？
辦法應(yīng)該比問(wèn)題多。在國(guó)家《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)價(jià)格指導(dǎo)意見(jiàn)》中，明確規(guī)定“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大，省級(jí)價(jià)格主管部門可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)。”今年年初兩部委下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的通知》也明確了增量配網(wǎng)企業(yè)在保證配電區(qū)域內(nèi)用戶平均配電價(jià)格不高于核定配電價(jià)格水平的情況下，可以采取靈活的價(jià)格策略，探索新的經(jīng)營(yíng)模式。這些政策無(wú)疑為各地增量配網(wǎng)項(xiàng)目電價(jià)的制定提供了更多操作空間。
在近期國(guó)家能源局發(fā)布的電價(jià)監(jiān)管報(bào)告中，曾在同一起跑線上的蒙西和蒙東電網(wǎng)，用電側(cè)的度電價(jià)差已經(jīng)達(dá)到保守估計(jì)的9分錢。在同樣的資源稟賦，同樣地廣人稀，存在交叉補(bǔ)貼的蒙西電網(wǎng)，用戶側(cè)的電價(jià)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)其他省份。盡管其中可能存在區(qū)域特性難以復(fù)制，但是蒙西的案例為為政者跳出工程思維模式下技術(shù)層面的掣肘，從行業(yè)發(fā)展的角度看待監(jiān)管體系變革，以及中央和地方責(zé)權(quán)、事權(quán)分工的探討提供了值得深刻剖析的范本。
曾有業(yè)內(nèi)人士感慨，今日的沖撞與迂回，仿佛回到了上一輪發(fā)電側(cè)放開(kāi)前的那一個(gè)個(gè)不眠夜。
由多元化投資主體引入的改革風(fēng)暴，注定是制度化、市場(chǎng)化的新一輪認(rèn)知更新——以配電末端為沃土，培育好專業(yè)化、市場(chǎng)化的配電主體和用戶能源服務(wù)主體，才能更好地孕育用戶側(cè)專業(yè)化的服務(wù)市場(chǎng)和能源互聯(lián)的新業(yè)態(tài)。
對(duì)于增量配電改革的羈絆，不可操之過(guò)急，也不可置之不理，遵從行業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，才能更好地發(fā)揮混合所有制改革的預(yù)期效果，兼顧市場(chǎng)主體利益與用戶獲得感之間的平衡。
因?yàn)檫@項(xiàng)改革，并不是以傳承為主的修修補(bǔ)補(bǔ)，也不是以顛覆為主的大刀闊斧，而是一場(chǎng)以實(shí)現(xiàn)用戶享有服務(wù)、企業(yè)獲得合理收益、政府實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管為前提，關(guān)乎電網(wǎng)生態(tài)模式、行業(yè)治理方式的深度轉(zhuǎn)型的持續(xù)之旅。
本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2019年12期，作者系本刊記者
作者：陳敏曦 來(lái)源：中國(guó)電力企業(yè)管理 責(zé)任編輯：jianping
