與美國自下而上的氣候政策和減排行動相比, 歐盟則在“能源聯(lián)盟”這個新的治理框架下自上而下、有條不紊地執(zhí)行《巴黎協(xié)定》和歐盟版的“清潔能源計劃”。

(一) 能源聯(lián)盟——歐盟新的能源和氣候治理框架

從2007年起, 歐盟開始將能源政策和氣候變化政策整合在一起, 在2010年、2011年、2014年先后出臺了“能源2020戰(zhàn)略”、“能源2050路線圖”和“能源與氣候2030戰(zhàn)略”。2015年2月, 歐盟委員會 (以下簡稱歐委會) 發(fā)布了《面向氣候變化政策的一個具有韌性的能源聯(lián)盟框架戰(zhàn)略》 (以下簡稱“能源聯(lián)盟戰(zhàn)略文件”) , 提出在歐盟建立“能源聯(lián)盟”, 目的是打造一體化的歐洲能源市場、使成員國間加強能源安全合作和經(jīng)濟去碳化。這意味著一個新歐洲能源治理結構的出現(xiàn), 它將以能源安全、可再生能源、能效、內部市場以及研發(fā)五個領域作為支點, 21能源聯(lián)盟與容克投資計劃和數(shù)字一體化市場并列為歐委會三大優(yōu)先行動計劃。從歐盟的角度看, 為實現(xiàn)“每個歐洲人擁有安全、可持續(xù)、具有競爭力、負擔得起的能源”的宏圖, 必須實現(xiàn)相互關聯(lián)的五大戰(zhàn)略目標, 即保障能源供應安全;建立完全一體化、具有競爭力的內部能源市場;提高能效;加大可再生能源的利用和開發(fā), 實現(xiàn)氣候減排目標;加強對綠色能源技術的研究與創(chuàng)新。

能源安全是歐洲的核心利益, 也是能源聯(lián)盟建立的出發(fā)點。歐委會在“能源2020戰(zhàn)略”中明確指出, 能源供應安全和可再生能源、能源市場一體化是關系歐洲利益的問題, “歐盟應通過整合能源政策與共同外交的安全政策, 特別關注石油、天然氣管道及其生產(chǎn)和運輸?shù)幕�礎設施的安全與保障”22。在機制上, 協(xié)調與發(fā)展對外能源政策的權能被進一步集中在歐盟層面。2015年, 歐委會進行機構改革, 增設一名主管能源聯(lián)盟和氣候變化的副手, 歐委會和歐洲對外行動署成為能源政策與談判的重要執(zhí)行者和參與者。

基礎設施建設是能源聯(lián)盟框架的核心, 也是連接歐洲天然氣市場的關鍵。為確保政策的連貫性和可持續(xù)性, 歐盟重點投資能源基礎設施項目, 尤其加大了對新成員國和欠發(fā)達地區(qū)的能源設施建設力度。2015年, 在歐盟的投資計劃中有195個關鍵能源基礎設施項目被設為共同利益項目, 其中包括108個電力項目、77個天然氣項目、3個智能電網(wǎng)項目等。在能源聯(lián)盟下, 歐盟計劃在2020年之前實現(xiàn)10%的電網(wǎng)互聯(lián), 到2030年, 溫室氣體排放量將在1990年的基礎上減少40%。具體措施包括提高油氣合同的透明度, 加強跨國合作, 通過立法確保電力和天然氣供應, 為提高能效和制定可再生能源方案增加資金支持等。23按計劃, 歐盟到2020年將投入1萬億歐元, 用于成員國內部以及成員國之間的輸電網(wǎng)絡、天然氣管道的設施改造和現(xiàn)代化建設, 旨在建成泛歐能源網(wǎng)絡。

隨著能源聯(lián)盟的建立以及歐盟內部的聲音日益統(tǒng)一, 歐盟的能源議價能力大幅提升, 弱化了俄羅斯在歐洲天然氣市場的壟斷地位。同時, 隨著液化天然氣運輸技術的不斷創(chuàng)新以及美國頁巖氣革命的進展, 2016年, 美歐之間的液化天然氣 (LNG) 貿(mào)易開始增長, 歐盟與世界其他地區(qū)的天然氣市場的關聯(lián)度增加, “能源稀缺”的傳統(tǒng)假設發(fā)生了動搖。俄羅斯這個能源生產(chǎn)大國和歐盟這個消費大“國”在天然氣市場定價中的關系正在發(fā)生變化。

(二) 歐盟新政引發(fā)的可再生能源產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)去補貼化趨勢

歐盟畢竟不是一個單一國家, 其能源政策并未在聯(lián)盟層面上完全統(tǒng)一。但2009年《里斯本條約》的出臺為歐盟能源政策的進一步整合提供了契機。經(jīng)《里斯本條約》修訂后的《歐洲聯(lián)盟運行條約》第194條明確規(guī)定, 歐盟與成員國對能源共享管轄權能。條約規(guī)定, 決定開發(fā)新能源與可再生能源的權利保留在歐洲議會和歐盟部長理事會, 但同時, 成員國擁有制定能源組合和能源供應戰(zhàn)略的管轄權。因此, 歐盟成員國有關可再生能源的立法、政策都是在歐盟的《可再生能源指令》下轉化為具體的國家法規(guī)或政策的。

從2014年起, 歐盟部分成員國陸續(xù)開始在歐盟新政的指導下將可再生能源發(fā)電補貼制度逐漸改為“競價上網(wǎng)”制度, 以培養(yǎng)可再生能源的產(chǎn)業(yè)競爭力。歐盟的新政是指2014年出臺的《環(huán)境保護與能源國家資助指南》 (2014—2020年) 以下簡稱《國家資助指南》) 。該文件第三部分明確規(guī)定:“從2016年1月起, 為鼓勵可再生能源發(fā)電市場的統(tǒng)一, 所有 (接受可再生能源發(fā)電補貼的) 受益方都應將所發(fā)電力直接售賣到市場, 參與市場 (競爭) 。”

根據(jù)歐盟的新政, 德國下決心調整可再生能源政策, 取消對企業(yè)的發(fā)電補貼, 逐步“斷奶”, 以適應市場競爭。德國政府于2016年6月8日通過了《可再生能源法》修正案, 目的是削減可再生能源發(fā)電設施擴建及入網(wǎng)補貼, 降低發(fā)電成本, 鼓勵行業(yè)競爭, 防止可再生能源投資過熱。26按照目前的入網(wǎng)補貼政策, 德國電網(wǎng)運營商必須以較高的指定價格收購可再生能源生產(chǎn)的綠色電力, 而多出的成本則由終端消費者買單。這一做法雖然鼓勵了可再生能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展, 但也不可避免地推高了電價。新修改案規(guī)定, 從2017年起, 德國將不再以政府指定價格收購綠色電力, 轉而通過市場競價, 將補貼發(fā)放給中標的可再生能源發(fā)電企業(yè), 即誰出價最低, 誰就可以按此價格獲得新建可再生能源發(fā)電設施入網(wǎng)補貼。不過, 為鼓勵家庭安裝自用型太陽能電池板, 裝機容量小于750千瓦的小型太陽能發(fā)電設施將不必參與競價, 依然遵循原來的補貼辦法。

西班牙政府對可再生能源行業(yè)持忽冷忽熱的態(tài)度。自2011年公布回溯性削減補貼政策以來, 很多可再生能源項目進入了停頓、觀望狀態(tài), 因為投資者不知道他們是否應被納入到競價體系中。2017年, 西班牙政府宣布, 新立項目都應進入競價體系。但當?shù)匦袠I(yè)協(xié)會卻認為, 競價體系無法發(fā)揮預期的功能, 整個行業(yè)需要更多的時間從回溯性削減政策所帶來的信心受挫中恢復過來。比如, 在競價體系下, 政府補貼應在競拍后迅速跟進, 才有可能實現(xiàn)其預定的2020戰(zhàn)略目標。

在英國, 原能源與氣候變化部 (DECC) 272015年7月出臺了一系列減免可再生能源補貼的措施。該措施主要涉及兩個領域, 即生物電解產(chǎn)業(yè)和光伏產(chǎn)業(yè)。在英格蘭和威爾士, 新批準的生物電解發(fā)電項目將不再按原有的、固定不變的標準享受補貼。從本質上來說, 大量涌現(xiàn)的生物發(fā)電、光伏產(chǎn)業(yè)使英國政府不堪“補貼”重負, 這是導致該領域補貼遭到削減的主要原因。此外, 英國還制定了“削減可再生能源補貼”的咨詢議案。該議案的中心內容是如何將現(xiàn)行的可再生能源政策逐步從“可再生能源義務證書框架”補貼政策過渡到“競標合約框架”補貼政策。該政策轉型的背后邏輯是:削減政府可再生能源發(fā)電補貼開支。根據(jù)該咨詢方案, 原來針對陸上風能項目和5兆瓦及以下的光伏項目的發(fā)電補貼計劃已于2016年4月1日終止。僅此一項, 2015—2016財政年度英國在可再生能源財政補貼上就減少了4500萬英鎊的支出。預計在2020—2021財政年度,補貼金額將削減9100萬英鎊。28盡管如此, 有數(shù)據(jù)表明, 英國2020—2021年的可再生能源補貼仍將高達91億英鎊, 超出預算15億英鎊。

此外, 英國可再生能源行業(yè)也將面臨被征收氣候變化稅的舉措。英國政府于2015年7月宣布, 政府不再免除可再生能源發(fā)電企業(yè)的氣候變化稅。這是英國首次對可再生能源補貼進行回溯性削減, 30對可再生能源發(fā)電商而言, 這意味著他們將不能繼續(xù)獲得免稅證書, 從而無法通過將這些證書出售給電力公司的方法謀利。這項政策已經(jīng)對某些電力企業(yè)產(chǎn)生了重大影響, 如英國大型發(fā)電商德拉克斯 (Drax) 公司的股價在該政策宣布的當天狂跌28%。由此看來, 因陸地風電、光伏等行業(yè)的補貼遭到削減, 針對可再生能源發(fā)電企業(yè)的氣候變化稅啟動, 以及受整體政策環(huán)境的不確定性等因素的影響, 英國可再生能源項目的投資吸引力大幅下跌。

(三) 可再生能源政策成為歐洲政黨拉票的重要“利器”

政黨政治影響歐洲可再生能源行業(yè)的發(fā)展。以西班牙為例, 該國的第三大政黨“我們能”黨 (Podemos) 在2015年初的大選中宣布, 如果該黨執(zhí)政的話, 將推出一個激進的能源計劃, 即在未來20年內投資184億歐元使該國能源完全獨立。其重點投資領域包括提高能效, 發(fā)展低成本的太陽能、生物質能和小型水力發(fā)電項目。31而西班牙人民黨也曾在2015年考慮將零售電價下調5%, 以挽回回落的選民支持度。

在意大利, 該國政府已于2014年發(fā)布了《光伏電廠補貼削減法》。該法令旨在通過三種途徑削減光伏發(fā)電補貼, 增強可再生能源產(chǎn)業(yè)的市場競爭力:其一, 降低補貼比例, 但將補貼期從20年延長至24年;其二, 不延長補貼期, 并在近期削減補貼比例, 后期再提高補貼比例;其三, 針對不同規(guī)模的電站, 按比例削減光伏發(fā)電補貼。不過, 意大利光伏產(chǎn)業(yè)界對該法令表示強烈不滿, 認為其影響了市場資本的投入, 不利于產(chǎn)業(yè)的規(guī)模發(fā)展。國際能源署也認為, 該法令給光伏產(chǎn)業(yè)的支持機制帶來了不確定性, 將對投資者的信心產(chǎn)生影響。2018年6月, 五星運動黨和聯(lián)盟黨成立了新一屆聯(lián)合政府。在以綠色、環(huán)保為主要議題的政治綱領的推動下, 五星運動黨將在新政府中出臺更“綠”的能源政策, 以兌現(xiàn)其競選諾言, 迎合選民。由此可見, 能源政策, 尤其是可再生能源政策已成為歐洲政黨拉選票的重要“利器”。歐盟成員國國內政府的更替導致的可再生能源政策上的不穩(wěn)定會造成歐盟的可再生能源發(fā)展降速。

(四) 歐盟加快清潔能源轉型

目前, 歐盟正在不遺余力地加快清潔能源的轉型。2018年是歐盟進入能源、氣候變化立法快車道的一年。歐盟加速立法進程的目的是為了推進能源市場一體化, 實施“歐洲清潔能源計劃” (Clean Energy Plan for All Europeans) 以及更有效地執(zhí)行《巴黎協(xié)定》。歐洲清潔能源計劃于2016年11月底由歐盟委員會提出。32為實施該計劃, 歐盟需制定或修訂8部相關法律, 范圍涉及可再生能源、能效、能源聯(lián)盟、建筑物能效表現(xiàn)、能源市場跨境監(jiān)管和規(guī)制協(xié)調等。

歐盟近期形成了具有法律效力的可再生能源目標。2018年6月, 歐盟各國達成了一項旨在提高可再生能源目標的共識, 即到2030年, 歐盟可再生能源在總能源消費中的占比從非強制性的27%上調至具有法律約束力的32%, 以進一步提高可再生能源并網(wǎng)力度, 保障電力供應安全。33歐盟委員會在提案中強調, 該目標的形成將有助于歐盟在抗擊氣候變化、實現(xiàn)清潔能源轉型及執(zhí)行《巴黎協(xié)定》方面繼續(xù)發(fā)揮領導作用。歐盟能源與氣候行動委員米蓋爾·卡內特 (Miguel Caňete) 強調, 該目標的形成是歐盟在歐洲清潔能源轉型方面努力的結果。34同年11月, 歐洲議會通過了該提案。35不出意外的話, 修訂后的《可再生能源法令》將于2021年6月底前轉化為各成員國的法律。

歐盟希望進一步從歐盟的層面加強市場監(jiān)管、提高政策協(xié)調能力。362018年6月11日, 歐盟部長理事會通過了“建立歐盟能源監(jiān)管合作局 (ACER) 修訂案”文本。按照歐盟普通立法程序, 該修訂案將交歐洲議會審議。歐盟能源監(jiān)管合作局成立于2011年, 總部位于斯洛文尼亞的盧布爾雅那市。該局的最初定位是監(jiān)管歐盟電力批發(fā)市場以及跨境能源基礎設施。此修訂案旨在擴大該局的權能, 加強各成員國的能源監(jiān)管政策的協(xié)調性。如該法案獲得通過, 則意味著跨境電力和天然氣市場將被納入到歐盟層面予以監(jiān)管;而且, 今后凡按普通立法程序通過的能源指令、決定或規(guī)定均由歐盟能源監(jiān)管合作局予以執(zhí)行, 無須在成員國層面進行審議和轉化。

歐盟進一步加大立法機構間的協(xié)調。歐盟部長理事會認為, 隨著市場融合度的不斷增高, 以及因電力產(chǎn)品的多樣性帶來的新變化, 各成員國能源管理當局與鄰國之間需進行廣泛的規(guī)制協(xié)調、更頻繁的跨境電力貿(mào)易。上述修訂案有利于歐盟成員國共同應對突發(fā)性能源供應危機、保障電力供應安全。此外, 加強歐盟電網(wǎng)的互聯(lián)性意味著需要保障電網(wǎng)的穩(wěn)定性, 使大批量的可再生能源電力能夠并入電網(wǎng)。保加利亞能源部長特莫努茲卡·佩特科娃 (Temenuzhka Petkova) 強調, “ACER修訂案”是涉及“歐洲清潔能源計劃”的最后一部法律。截至2018年6月底, 歐盟部長理事會已就“歐洲清潔能源計劃”基本達成共識。

三、能源安全成為美歐關系的“交叉點”

美歐在能源領域的共識是:確認能源供給在跨大西洋關系中的重要性。能源供給安全已于2014年納入北大西洋公約組織的管轄范圍。自特朗普上臺以來, 保障能源供給安全、供給多元化是“歐盟—美國能源理事會”的核心議題。在此共識下, 歐盟正積極推進跨里海、跨亞德里亞海天然氣管線 (TAP) 建設網(wǎng)絡。2018年7月, 為緩和日趨緊張的歐美貿(mào)易沖突, 歐委會主席容克和特朗普簽署共同宣言, 同意加強跨大西洋能源戰(zhàn)略合作, 從美國進口液化頁巖氣, 在歐洲建設更多的液化氣終端港口。37自2016年至2018年8月, 歐盟已從美國進口液化氣約28億立方米, 逾40艘液化氣油輪。2017年美國液化氣出口總額中的10%被輸往歐洲。38在共同宣言中, 歐盟承諾將投資6.4億歐元在歐盟建設或擴容更多的液化氣終端港口。目前, 歐盟現(xiàn)有的液化氣進口容量為1500億立方。到2021年, 歐盟計劃通過14個新建或在建液化氣終端港口從美國新增進口液化氣約150億立方。當然, 大規(guī)模進口美國液化氣的前提是美方提供的價格具有市場競爭力。39這暗示著歐盟需要看美國的液化氣與俄羅斯提供的天然氣相比是否具有價格優(yōu)勢。在歐盟成員國中, 波蘭是美國的堅定支持者, 波蘭國有天然氣公司 (PGNiG) 與美國公司簽定了一份長達20年的液化氣供應合同。按計劃, 波蘭將從2022年開始, 每年從美國進口約27億立方液化氣。

歐美能源領域的主要分歧點也聚焦在能源供給安全上, 尤其體現(xiàn)在由俄羅斯天然氣工業(yè)公司 (以下簡稱俄氣公司) 承建的“北溪2號”天然氣管道項目上�！氨毕�2號”項目是2011年由俄羅斯、德國、荷蘭、法國和歐委會簽署的天然氣管線建設項目。根據(jù)該項目, 俄羅斯避開烏克蘭, 通過在波羅的海鋪設海底管道向德國、瑞典、芬蘭等歐洲國家直接供應天然氣。然而, 在此后的7年里, 歐委會和歐洲議會已相繼換屆, 主要國家也經(jīng)歷政府換屆, 原來贊成該項目的歐委會和歐洲議會已轉變?yōu)榉磳Ψ�。波蘭和英國兩國也強烈反對該項目。在支持者陣營中, 該項目的相關國, 如德國、芬蘭和瑞典等國政府已陸續(xù)發(fā)放了“北溪2號”施工許可證。目前, 該項目在丹麥仍處于待批狀態(tài)。不過, 有報道稱, 俄氣公司并不擔心丹麥政府的態(tài)度, 如果丹麥現(xiàn)政府否決該項目, 俄氣公司將舍棄丹麥段的建設。

在2018年7月召開的北約峰會上, 美國總統(tǒng)特朗普猛烈抨擊了“北溪2號”項目, 尤其反對德國對該項目的鼎力支持。他指責德國因為對天然氣的依賴性已被俄羅斯“捕獲”。特朗普建議北約秘書長延斯·斯托爾騰貝格 (Jens Stoltenberg) 將該議題納入峰會的正式議題中進行討論。特朗普的批評加大了歐盟內部在“北溪2號”項目上的分歧。2018年7月, 有報道稱, 波蘭正在積極游說美國阻撓“北溪2號”項目。德國能源國務秘書托馬斯·貝黑瑟 (Thomas Bereiss) 再次確認, 俄羅斯是歐洲“安全、可靠的天然氣供應者”, 因此, “北溪2號”項目可以保證歐洲的能源供給。德國外交事務國務秘書安德利亞斯·米蓋爾里斯 (Andreas Michaelis) 表示, 歐洲的能源政策不能由美國來決定。

盡管俄羅斯曾向特朗普建議, 由俄、美建立一個類似歐佩克的能源組織聯(lián)盟, 以便擁有更多的石油和天然氣市場定價權, 但特朗普以俄羅斯為美國的直接對手為由拒絕了俄羅斯的提議。

四、結束語

特朗普退出《巴黎協(xié)定》的決定損害了美國的國際形象, 但此舉并未影響美國國內的溫室氣體減排進程和低碳經(jīng)濟發(fā)展。當前歐盟仍然在“歐洲清潔能源計劃”下推動“可再生能源2030目標”, 加大能源轉型力度。但由于歐盟成員國之間存在較大的國情差異和利益分歧, 在推進聯(lián)盟內部跨境電網(wǎng)互聯(lián)、天然氣樞紐等基礎設施建設的背后, 存在著歐盟對保障能源安全的優(yōu)先訴求。就非常時期的美歐而言, 現(xiàn)實主義勢頭上升, 能源安全成為雙方的核心利益所在, 而“北溪2號”項目則成為歐、美、俄三方博弈的焦點。

文章來源：《國外理論動態(tài)》2019年07期；作者單位系中國社會科學院歐洲研究所