編者按：關(guān)于電改“9 號文”的實施成效，業(yè)界評價不一。本文是繼 《電力改革：國際經(jīng)驗與中國選擇》一文之后，英國著名電改專家，劍橋大學(xué)教授Michael Pollitt（邁克爾·波利特）等對中國電力市場改革研究的又一大作。本文評估了廣東省在 9 號文發(fā)布后電力市場化改革進(jìn)展，結(jié)合國際經(jīng)驗介紹了廣東電力批發(fā)市場的試點情況，討論了廣東試點市場是如何運行的，并將廣東目前的電力市場設(shè)計與其他國家進(jìn)行了對比，探討廣東省電力市場的改革是否成功吸引了新的市場主體，分析改革對電力企業(yè)運營和投資決策的影響，最后為中國政府深化電力行業(yè)的改革提出了建議。

作者：邁克爾 · G. 波利特（Michael G. Pollitt），劍橋大學(xué)教授；楊宗翰，劍橋大學(xué)；陳浩：中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）

一、引言

2015 年 3 月，國務(wù)院發(fā)布 9 號文（國務(wù)院， 2015），啟動新一輪的電力市場化改革。改革的重點是為電力批發(fā)引入市場機制，為電力零售引入競爭機制，從而降低工業(yè)用戶的電價。

廣東是中國經(jīng)濟體量最大的省份。 2016 年，廣東省 GDP、出口、人口和電力消費分別占全國的 10.6%、 25%、 7.8% 和 9.5%。廣東省居民用電和工商業(yè)用電的終端電價在全國層面上也相對較高，且電力消費供不應(yīng)求，需要從其他省份引進(jìn)電力（ Cheng， 2016）。

廣東省是中國電力市場化改革的領(lǐng)頭羊，它所在的南方電網(wǎng)自 2002 年成立以來，一直在中國電力系統(tǒng)中具有較強的活力和創(chuàng)新性（ Chau et al.，2011； Wen， 2017）。 9 號文發(fā)布之前，深圳已于 2014 年開始了電力市場改革試點，其主要內(nèi)容包括建立獨立的輸配電價體系，并在某些發(fā)電企業(yè)和零售用戶之間建立月度合約交易機制。 2016 年，廣東省成立了兩個電力交易中心，即廣東電力交易中心和廣州電力交易中心，前者服務(wù)于廣東省電力市場，而后

者服務(wù)于南方電網(wǎng)地區(qū)的跨省電力交易。

本文是建立在我們前一篇文章（ Pollitt et al.， 2017）的基礎(chǔ)之上，其研究目的在于結(jié)合國際經(jīng)驗來分析廣東省在引入電力批發(fā)和零售市場機制方面的進(jìn)展。 Pollitt 等（ 2017）討論了中國電力市場化改革的 14 個方面（ Joskow，2008； Pollitt and Anaya， 2016），并在每個方面就如何降低工業(yè)用戶的電價提出了一系列建議。其中，四個關(guān)鍵性的建議包括：第一，改革電廠的調(diào)度體制，以最大限度地降低系統(tǒng)成本；第二，改革輸配電價體制，以激勵電網(wǎng)降低成本；第三，對工業(yè)電價和居民電價進(jìn)行再平衡，減小兩者的差距，以更好地反映電力服務(wù)的基礎(chǔ)成本；第四，減少電源和電網(wǎng)的過度投資，以更好地反映電力系統(tǒng)的基本供求關(guān)系。

電力市場改革成功與否的重要判據(jù)是要有運行良好的電力市場（ Stoft，2002）。從理論上講，如果發(fā)電企業(yè)和售電公司之間有適當(dāng)?shù)母偁�，那么我們在前篇文章中提出的幾個關(guān)鍵性建議應(yīng)該就會得以實現(xiàn)。因此，我們對廣東省電力市場改革的研究主要集中：廣東省電力改革到目前為止取得了哪些主要成果？市場試點如何改變傳統(tǒng)支付體系和電廠調(diào)度體系？輸配電價如何計算以及如何被監(jiān)管？市場試點如何影響發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部的運營和投資決策？在將區(qū)域間電力交易納入電力市場方面取得哪些進(jìn)展？在創(chuàng)建全面的電力市場體系方面取得哪些進(jìn)展？

本文旨在評估廣東電改的進(jìn)展，分析廣東是如何根據(jù)本地情況來調(diào)整電力市場模式。創(chuàng)建一個完整的電力市場體系，知易行難。世界各國或地區(qū)都是根據(jù)本地情況來開發(fā)自己的電力市場體系的，如美國的 PJM 就與英國的市場不同。本文試圖說明廣東試點過程中的哪些經(jīng)驗對本省和中國其他地區(qū)都具有借鑒意義。文章根據(jù)中國各利益相關(guān)方的經(jīng)驗，說明要對中國電力系統(tǒng)進(jìn)行成功的改革需要解決的關(guān)鍵性問題。文章還對省一級的電力改革步驟提出了一些建議。希望本文能為中國應(yīng)該如何具體實施電力行業(yè)改革的討論做出一些貢獻(xiàn)，并為相關(guān)人員根據(jù)中國的具體情況來研究中國電改提供參考借鑒。

本文剩余部分的結(jié)構(gòu)如下：第二部分將首先討論廣東電力市場改革的背景，以及廣東電力系統(tǒng)的特點；第三部分將討論廣東電力市場試點的具體情況以及目前的市場設(shè)計是否適合其他地區(qū)的電力市場；第四部分將探討廣東在電力市場改革中引入新市場主體的情況；第五部分將討論電改對企業(yè)運營和投資決策的影響；第六部分將根據(jù)目前的市場設(shè)計和改革效果，提出一些改進(jìn)建議。

二、背景

（一）廣東省概況

廣東一直是推動市場機制的先行者，在整個中國的政策制定中具有重要作用（ Bui et al.， 2002； Andrews-Speed， 2013）。省會城市廣州是世界上人口最多的城市之一（約 2000 萬人，僅次于北京）。第二大城市深圳（人口 1200萬）也是一個國際性的特大城市。廣東位于珠江三角洲以及粵港澳大灣區(qū)，該地區(qū)很大一部分出口就是通過珠江三角洲實現(xiàn)的。深圳相對獨立于廣東省政府，有自己獨立的監(jiān)管體制。該地區(qū)在區(qū)域治理方面也經(jīng)常發(fā)揮著引領(lǐng)作用，如深圳是金融監(jiān)管政策方面的先行者，而廣州擁有中國三個知識產(chǎn)權(quán)法院之一（ Cohen， 2015）。此外，廣東在政治上也很重要，很多高級別的中央領(lǐng)導(dǎo)人都有著在廣東省工作的經(jīng)歷。

廣東從 2012 年開始實施碳排放試點（ Cheng et al.， 2016）， 是參與試點的兩省五市之一。這七個試點地區(qū)的政府可以決定哪些行業(yè)參與試點，但只有廣東對排放許可拍賣進(jìn)行了試點。廣州碳排放權(quán)交易所對三種產(chǎn)品進(jìn)行了交易：廣東省碳排放配額（ GDEA）、全國核證減排量（ CER）以及本省的 CER（ Cheng et al.， 2016； Liu， 2017）。其中， 10% 的配額可來自本省的 CER， 30% 可來自其他省份的 CER。最初試點只涵蓋電力、水泥、石化和鋼鐵行業(yè)， 2016 年納入航空和造紙行業(yè)（ ICAP， 2017）。 2017 年 12 月，中國政府宣布啟動全國碳排放交易系統(tǒng)，交易主體包括電力和熱能行業(yè)（ Pikeand Zhe， 2017），門檻是每年 2 萬噸排放量。人們認(rèn)為試點市場和全國性市場將并存 3~5 年的時間。廣東碳市場試點的經(jīng)驗可以作為全國碳市場設(shè)計的參考（ Wang et al.， 2016）。碳交易市場、電力市場以及可再生能源證書市場有很多交叉的地方。全國性市場的交易價格預(yù)計將從開始時的 30 元 / 噸上升到 2030 年的 200 元 / 噸。 Cheng 等（ 2016）分析表明，較高的碳價（比如 10美元 / 噸）將導(dǎo)致廣東省發(fā)電用煤量顯著減少，發(fā)電天然氣使用量顯著增加，并產(chǎn)生顯著的空氣污染防治協(xié)同效益。

廣東省只是中國多個碳市場試點地區(qū)之一，其他重要試點地區(qū)的覆蓋面和價格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，且煤炭需要長距離運輸，所以電價相對較高。因此，相對其他地區(qū)來說，廣東的碳價對于電價的提升作用就會更大（ Zhang， 2017； Zhang and Xu， 2017）。圖 1 是廣東近年來電改的重要步驟和時間節(jié)點。

廣東省電力零售市場正在逐漸開放，大用戶（就電壓水平來說）可以在電力市場實現(xiàn)自購電交易。 2016 年 6 月廣東省正式啟動月度電力批發(fā)市場，到 2017 年 8 月為止，已有 310 家售電公司和 60 家發(fā)電企業(yè)完成注冊。其中有101 家售電公司進(jìn)行了交易。

（二）廣東省電力行業(yè)規(guī)模

廣東省電力需求一直保持較快的增長速度（見圖 2）（ Yang et al.，2017）， 2006—2014 年年均增速為 7.2%， 2015 年降為 1.4%， 2016 年、 2017年恢復(fù)至 5.9%。 2017 年廣東省電力總需求為 595TWh，需要從云南等相鄰省份引進(jìn)大量電力。在裝機容量方面， 2014 年廣東省裝機容量為 91GW，年發(fā)電量 380TWh，兩者都超過英國總規(guī)模。 2015 年新增裝機容量 10.15 GW，2016 年新增 5.4 GW。廣東省電網(wǎng)也在繼續(xù)擴張， 2015 年新增線路 7274 公里（ 220KV 及以上）， 2016 年新增線路 4542 公里 A 。服務(wù)質(zhì)量也得到了快速提升（見圖 4），城市中心地區(qū)尤其如此。

表 1 將廣東與美國德克薩斯州的電價進(jìn)行了對比。 2016 年，德克薩斯的電力需求為 389TWh，位列美國各州之首，其中，工業(yè)電力需求也位列美國各州之首，相當(dāng)于第二名加利福尼亞的兩倍多。表 1 說明了廣東電改的驅(qū)動力：與美國等國際競爭對手相比，廣東的工業(yè)電價相對較高，特別是廣東的終端工業(yè)電價比德克薩斯高得多。美國用于發(fā)電的天然氣（德克薩斯的邊際燃料）價格比廣東用于發(fā)電的煤炭（廣東的邊際燃料）價格要低，但這部分燃料價格的差異只能解釋雙方工業(yè)電價之差的 25%。德克薩斯和廣東省工業(yè)電價之間的大部分價差并不能用成本差異來解釋。另外，從表 1 還可以看出，廣東的居民電價低于工業(yè)電價，也低于德克薩斯的居民電價。

廣東省電力需求（見圖 5）主要來自工業(yè)用戶（ 65%），少部分來自居民用戶（ 16%）。這與發(fā)達(dá)國家形成了鮮明對比，如 2016 年德克薩斯 37% 的電力需求來自居民用戶，只有 28% 來自工業(yè)用戶。