近年中國(guó)迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。上層建筑必須和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應(yīng)發(fā)展了的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要。

張國(guó)寶 國(guó)家發(fā)改委原副主任，國(guó)家能源局專家委員會(huì)主席

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對(duì)促進(jìn)能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個(gè)壟斷性行業(yè)，它由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的電力部演變成政企不分、廠網(wǎng)不分的國(guó)家電力總公司。2002年起實(shí)施了對(duì)電力體制進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革，主要內(nèi)容是進(jìn)行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭(zhēng)論也多。對(duì)于歷經(jīng)爭(zhēng)論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識(shí)”是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程。

作為這一改革的參與者，回顧總結(jié)改革方案的形成過程，對(duì)能源領(lǐng)域的其他改革，乃至對(duì)其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革有借鑒意義。任何一個(gè)改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進(jìn)行調(diào)整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進(jìn)行電力體制改革以來的十年間，中國(guó)電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國(guó)，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國(guó)家。電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國(guó)聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對(duì)電力體制改革是否成功仍爭(zhēng)議不斷。也有人認(rèn)為電力體制改革停滯不前，甚至認(rèn)為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領(lǐng)域要求價(jià)格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國(guó)際國(guó)內(nèi)的能源事務(wù)發(fā)生著重大變化，國(guó)際上也在研究中國(guó)的電力體制改革，借鑒中國(guó)電力體制改革的某些做法。針對(duì)社會(huì)上對(duì)電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評(píng)判一項(xiàng)改革和一項(xiàng)制度正確與否的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸著石頭過河”的漸進(jìn)改革過程，兼顧推進(jìn)改革和考慮社會(huì)承受能力，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進(jìn)改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競(jìng)爭(zhēng)

20世紀(jì)90年代末，相對(duì)民航和電信改革，要求對(duì)電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個(gè)綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對(duì)集中和精簡(jiǎn)了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國(guó)家電力公司，國(guó)家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當(dāng)時(shí)有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請(qǐng)走了還會(huì)有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個(gè)部委的動(dòng)作，涉及的機(jī)關(guān)干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國(guó)改革進(jìn)程中一個(gè)非常重大的步驟，也是一個(gè)阻力比較大的步驟。第二步是對(duì)一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首當(dāng)其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個(gè)綜合部門設(shè)計(jì)改革方案。這個(gè)任務(wù)落到了當(dāng)時(shí)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)頭上，體改辦以及被改革的幾個(gè)部門的同志參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

電力體制改革比較有共識(shí)的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國(guó)家電力公司剝離出來放到政府部門里去;第二個(gè)是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國(guó)家電力公司，把原來屬于國(guó)家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競(jìng)爭(zhēng)。多家辦電實(shí)際上是兩個(gè)步驟：一個(gè)步驟是把原來國(guó)家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)企業(yè)的服務(wù)和其他方面的能力進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。另一個(gè)重大的步驟是原來國(guó)家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競(jìng)爭(zhēng)，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營(yíng)企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤(rùn)、臺(tái)灣的臺(tái)塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營(yíng)的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國(guó)信、粵電等，都辦了一些電廠�，F(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國(guó)家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競(jìng)爭(zhēng)局面。

改革過程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦?有人提出電網(wǎng)也可以引入競(jìng)爭(zhēng)，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個(gè)公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的六個(gè)電管局(東北、西北、華北、華中、華東、南方)變成六個(gè)電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個(gè)電網(wǎng)公司，在任何一個(gè)電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競(jìng)爭(zhēng)，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個(gè)自然壟斷的范圍從全中國(guó)變成了某一個(gè)區(qū)域而已，所以這個(gè)改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國(guó)“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對(duì)廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得難以接受。新中國(guó)成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是社會(huì)輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢(shì)所趨。再進(jìn)一步把電網(wǎng)分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國(guó)是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”?高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設(shè)計(jì)的階段，遇到了很大的難題。

國(guó)家電力公司是被改的對(duì)象，廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到國(guó)家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。為了形成改革共識(shí)，當(dāng)時(shí)組織人去國(guó)外考察，借鑒其他國(guó)家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國(guó)內(nèi)外的研討會(huì)和座談會(huì)。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時(shí)電力體制改革方案能不能出臺(tái)的一個(gè)焦點(diǎn)問題。社會(huì)上也很關(guān)注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會(huì)，也請(qǐng)了很多國(guó)外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國(guó)劍橋能源研究所都來過，別的一些國(guó)家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。一些投行為了找商業(yè)機(jī)會(huì)也來出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)利益。其實(shí)全世界各國(guó)電力管理模式?jīng)]有哪個(gè)是完全一樣的，大家公認(rèn)是最好的，每個(gè)國(guó)家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國(guó)家，也各不相同，當(dāng)時(shí)各種意見魚龍混雜。由于在這個(gè)問題上爭(zhēng)議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打電話給曾培炎同志。實(shí)際上，最后問題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。

為什么后來變成了國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)?由于當(dāng)時(shí)已有從天生橋向廣東送電，有了從西南部往廣東送電的雛形。在電力體制改革之前，實(shí)際上已經(jīng)開展了一系列西電東送工作，在此基礎(chǔ)上，已形成了云南、貴州、廣西、廣東聯(lián)網(wǎng)的雛形，其余的不再拆分。所以說后來形成的國(guó)網(wǎng)、南網(wǎng)是各種意見，包括高層領(lǐng)導(dǎo)意見協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果，也是根據(jù)當(dāng)時(shí)中國(guó)電網(wǎng)的狀況作出的決定。曾培炎副總理在《西部大開發(fā)決策回顧》一書里面回憶說，電力體制改革的主要背景是二灘棄水，還有就是西電東送。2000年夏天中共中央政治局在北戴河召開會(huì)議。李長(zhǎng)春同志當(dāng)時(shí)任中共廣東省委書記，提出廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，缺電問題已成為制約廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要求在新的五年規(guī)劃中為廣東新增1000萬千瓦電力。討論中，到底是在廣東建1000萬千瓦，還是從貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，意見分歧較大。朱镕基總理極力主張廣東不用再建這么多電廠，要搞西電東送，由貴州、云南向廣東送電1000萬千瓦，也是對(duì)西部欠發(fā)達(dá)省份的支持。這個(gè)意見最后在中央政治局會(huì)議上達(dá)成了共識(shí)，包括江澤民總書記也同意按照朱镕基總理這個(gè)意見辦。按照這個(gè)意見，具體落實(shí)向廣東送電1000萬千瓦的方案。李鵬委員長(zhǎng)在會(huì)上提出了一個(gè)建設(shè)性的意見，因?yàn)閾?dān)心短期內(nèi)向廣東送電1000萬千瓦有困難，即使在貴州或云南建水電站可能也來不及。李鵬委員長(zhǎng)提出，把三峽的電建一路直流送往廣東。三峽的輸電方向是早定的，華東和華中是三峽電力的消納地，以前沒有考慮過把電送到廣東，這是這次會(huì)議上定的。那時(shí)候已經(jīng)開始進(jìn)行三峽輸電(三常線，三峽到常州)的招標(biāo)。我們把三峽到廣東這條三廣線加進(jìn)去，變成了兩條±500千伏直流輸電線路，打捆拿去和ABB統(tǒng)一招標(biāo)談判。這一意見很快被大家接受，這跟二灘初期有電送不出有些關(guān)系。二灘水電的建成正好是我國(guó)經(jīng)濟(jì)受亞洲金融危機(jī)影響的低谷時(shí)期，那個(gè)時(shí)候電力的需求并不是非常旺盛，二灘的電送不出去。那時(shí)每年都要開一次會(huì)，討論怎么把二灘的電消納掉，但是消納不掉，沒人要。到了豐水期的時(shí)候，計(jì)劃外發(fā)的電一度只有2—3分錢。如何讓二灘的電送出來，經(jīng)研究后來建了三萬線，從三峽到萬縣用500千伏交流聯(lián)起來，讓“川電出川”，想辦法把四川的電送到華中、華東。二灘這件事說明了我國(guó)電力需要在更大的范圍進(jìn)行配置。原來川渝和華中電網(wǎng)是不聯(lián)的，川渝是一個(gè)網(wǎng)，華中是一個(gè)網(wǎng)，由于建了三萬線，才把川渝電網(wǎng)和華中電網(wǎng)聯(lián)成了一個(gè)同步電網(wǎng)。三峽的電當(dāng)時(shí)同樣有這個(gè)問題，不像現(xiàn)在三峽電誰都覺得好，以前三峽電分給誰誰都不要。找重慶談，重慶說千萬不要分給我，我們重慶為三峽建設(shè)移民做了這么大的犧牲，你還要給我。

湖北說湖北水電這么豐富，我不要。當(dāng)時(shí)的分配是沿江都有份，包括河南、安徽、江西都屬于分電的地區(qū)。河南說我有這么多煤，以火電為主，三峽電就不要給我了。找江西、安徽，他們說我們是農(nóng)業(yè)省，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，也不要這么多電。只有江浙滬沒有說過這些話。因此三峽電往廣東送，在當(dāng)時(shí)情況下是非常正確的選擇，使三峽的電在更大的范圍內(nèi)消納。

方案還包括了離廣東很近的湖南鯉魚江電廠上馬擴(kuò)建兩臺(tái)30萬千瓦火電機(jī)組，直送廣東，一共湊足了1000萬千瓦，滿足了廣東的目標(biāo)，這就是西電東送的南線方案。西電東送方案發(fā)生在電力體制改革之前，從云南、貴州向廣東輸電的任務(wù)肯定是落到了云南、貴州、廣西、廣東電網(wǎng)的頭上。當(dāng)時(shí)云南、貴州、廣西電網(wǎng)歸國(guó)家電力公司管，廣東是地方電網(wǎng)，合起來有了南方電網(wǎng)這個(gè)雛形。所以議論到電力體制改革的時(shí)候，和2000年以后決定往廣東送電1000萬千瓦有關(guān)，這是形成南方電網(wǎng)的基礎(chǔ)。提出搞兩個(gè)電網(wǎng)，既吸收了主張電網(wǎng)不拆分的意見，也不是以前講的六張網(wǎng)，確實(shí)是一個(gè)折中的意見，過去爭(zhēng)論的兩種意見都吸納了一部分。

這個(gè)方案出來以后，各方面基本上認(rèn)可，但不是沒有阻力。比如說，當(dāng)時(shí)海南省認(rèn)為海南電網(wǎng)是獨(dú)立的，南方電網(wǎng)沒電送給海南，海南也沒電送給南網(wǎng)，為什么海南要進(jìn)南方電網(wǎng)?最后決定建海底電纜把海南和南方電網(wǎng)聯(lián)起來，海南才同意了。另一個(gè)問題，原先廣東省的電網(wǎng)投資主體實(shí)際上是廣東省，并不是中央資產(chǎn)，當(dāng)時(shí)南方電網(wǎng)中作為地方電網(wǎng)的廣東電網(wǎng)資產(chǎn)最多，大股東應(yīng)是廣東省，但后來把南方電網(wǎng)，包括人事任免收到中央管了，在大的形勢(shì)下廣東顧全大局也同意了。

10年過去了，基本上按照改革方案進(jìn)行了改組、建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了向廣東送電1000萬千瓦，最后還超了。結(jié)合我國(guó)拉動(dòng)內(nèi)需的戰(zhàn)略，開展了西電東送，南方電網(wǎng)打得很漂亮，讓大家確實(shí)感受到了南方電網(wǎng)的作用�，F(xiàn)在兩張網(wǎng)的架構(gòu)比較穩(wěn)固了，但是后遺癥也有，不是完全沒有。當(dāng)時(shí)往廣東送電還有其他的方案，把福建和廣東聯(lián)起來。從東南沿海來說，福建和廣東都是經(jīng)濟(jì)比較開放發(fā)達(dá)的地方，把這兩個(gè)省的網(wǎng)聯(lián)起來是順理成章的事情，但是后來由于變成了國(guó)網(wǎng)和南網(wǎng)，至今福建和廣東還是沒有聯(lián)起來。從電網(wǎng)的規(guī)劃來說，應(yīng)該把這兩個(gè)地方聯(lián)起來，這是留下的一個(gè)后遺癥。