黨的十九大作出了中國特色社會主義進入新時代的重大論斷，提出了構建清潔低碳、安全高效能源體系的發(fā)展目標，為新時代能源電力發(fā)展指明了方向。電力行業(yè)需要改變以往單純的擴能保供發(fā)展方式，從綠色、經濟、安全、效率等方面提升發(fā)展質量。隨著能源領域供給側改革的不斷推進，落實“十三五”電力規(guī)劃過程中依然面臨著“去產能”“調結構”“靈活性”“市場化改革”等新老問題交織帶來的重重挑戰(zhàn)，有必要深入認識把握電源發(fā)展新特征新規(guī)律，進一步圍繞能源電力高質量發(fā)展，聚焦行業(yè)發(fā)展熱點問題開展研究。本文針對《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）提出的各項發(fā)展目標，結合“十三五”以來電源發(fā)展建設等情況，總結《規(guī)劃》執(zhí)行情況，分析《規(guī)劃》完成面臨的主要問題，提出能源轉型背景下未來幾年規(guī)劃優(yōu)化調整思路及重點舉措。

規(guī)劃執(zhí)行情況

在電力供需形勢持續(xù)寬松，國家大力推進供給側結構性改革、防范化解煤電產能過剩風險等形勢背景下，除水電、核電、天然氣發(fā)電相較《規(guī)劃》進度有所滯后外，電力發(fā)展絕大多數指標均按《規(guī)劃》要求進度執(zhí)行或已超額完成目標，具體如表1所示。

（一）電力裝機總量和用電量超預期增長，均高于《規(guī)劃》預測增速。2017年全社會用電量為6.3萬億千瓦時，“十三五”前兩年年均增長5.2%，高于《規(guī)劃》高預測增速4.8%。全國發(fā)電裝機容量17.8億千瓦，“十三五”前兩年年均增長7.9%，高于《規(guī)劃》預測增速5.5%。

（二）電源結構逐步優(yōu)化，煤電占比已降至《規(guī)劃》要求，非化石能源占比目標有望提前實現�！笆�三五”前兩年電源投資增長有所放緩、結構逐步優(yōu)化。國家和電力行業(yè)高度重視化解煤電過剩產能，煤電裝機發(fā)展速度得到有效控制，2017年累積裝機9.8億千瓦，占比已從2015年的59%降至《規(guī)劃》目標要求的55%。截至2017年底，非化石能源發(fā)電裝機達到6.7億千瓦左右，占比達到38%，距離《規(guī)劃》39%的目標僅差1個百分點；非化石能源占一次能源消費比重達到13.8%，距離《規(guī)劃》15%的目標僅差1.2個百分點。

（三）新能源發(fā)展迅猛，太陽能發(fā)電裝機已超額完成《規(guī)劃》目標。截至2017年底，風電裝機達到1.64億千瓦，距離《規(guī)劃》目標僅4600萬千瓦；分布式光伏爆發(fā)式增長，累計裝機容量2966萬千瓦，同比增長190%，太陽能發(fā)電裝機達到1.3億千瓦，已超過《規(guī)劃》1.1億千瓦的目標。“十三五”前兩年風電和太陽能發(fā)電裝機年平均增速達到11.9%和75.9%，均超過《規(guī)劃》年平均增速設定值。

（四）水電建設趨緩，常規(guī)水電和抽水蓄能裝機目標實現存在一定難度。隨著水電基地大型水電項目“十二五”期間陸續(xù)投產，水電新開工項目近幾年明顯減少。截至2017年底，常規(guī)水電裝機容量達到3.13億千瓦，“十三五”前兩年年均增速為2.7%；抽水蓄能電站裝機容量2869萬千瓦，“十三五”前兩年年平均增速為11.6%。常規(guī)水電和抽蓄裝機增速略低于《規(guī)劃》設定的年平均增速，按照目前在建和新開工項目，預計到2020年，較難完成常規(guī)水電和抽水蓄能裝機達到3.4和0.4億千瓦的《規(guī)劃》目標。

（五）天然氣發(fā)電發(fā)展滯后，氣源供應恐難以支撐《規(guī)劃》1.1億千瓦裝機目標。截至2017年底，天然氣發(fā)電裝機為7600萬千瓦，“十三五”前兩年僅增長1000萬千瓦，低于每年新增1000萬千瓦的《規(guī)劃》設定值。發(fā)電用氣占天然氣總消費量的比例升至19.7%，較去年提高2.7個百分點，增速創(chuàng)“十二五”以來新高。根據目前天然氣發(fā)展現狀，天然氣儲量和產量可能無法滿足2020年1.1億千瓦的天然氣發(fā)電裝機目標。

（六）電網建設穩(wěn)步推進，綜合線損率提前實現《規(guī)劃》目標。“十三五”前兩年，全國基建新增500千伏及以上交流輸電線路長度2.47萬千米、變電設備容量2.77億千伏安，分別完成規(guī)劃的27%、30%，共投產12條特高壓線路。電網綜合線損率從2015年的6.64%降至2017年的6.42%，提前實現《規(guī)劃》提出的控制在6.5%以內的目標。

完成規(guī)劃面臨的主要問題

（一）區(qū)域間供需形勢差異較大，部分區(qū)域富余與局部地區(qū)偏緊矛盾并存

“十三五”前兩年，全國電力用電負荷快速增長，電力供需延續(xù)總體寬松態(tài)勢，但區(qū)域間供需形勢差異較大。其中，華北區(qū)域迎峰度夏期間電力供需平衡偏緊，華東、華中和南方區(qū)域電力供需總體基本平衡，東北和西北區(qū)域電力供應能力富余較多。

（二）煤電產能嚴重過剩，自備電廠呈現無序發(fā)展局面

煤電存量規(guī)模大、核準項目多，產能過剩風險突出。近年來，煤電利用小時數連續(xù)下降，煤電產能過剩風險凸顯。《規(guī)劃》提出到2020年全國燃煤發(fā)電裝機容量控制在11億千瓦以內。截至2017年底，全國煤電裝機9.8億千瓦，全國已核準煤電項目3億千瓦左右，其中國家電網公司經營區(qū)超過2.6億千瓦，且1.7億千瓦已開工建設，6200萬千瓦已開工項目投資已完成80%。若已核準煤電項目全部完成建設，2020年我國煤電裝機規(guī)模將突破12億千瓦。

局部地區(qū)燃煤自備電廠發(fā)展嚴重失控。截至2017年底，全國自備電廠裝機容量已超過1.3億千瓦，其中大部分為燃煤自備電廠。自備電廠發(fā)電設備利用小時普遍較高，大部分6000小時以上，平均煤耗400克/千瓦時，比全國平均水平315克/千瓦時高27%，且大多不承擔調峰等社會責任。自備電廠的無序發(fā)展不僅加劇了煤電產能過剩，而且助推了鋼鐵、電解鋁等產能過剩，還嚴重擠占了新能源市場空間。

（三）可再生能源消納困難，“三棄”問題突出

隨著近年來新能源的迅猛發(fā)展，水、風、光等可再生能源的消納問題日益突出，局部地區(qū)棄水棄風棄光電量居高不下。2017年，全年棄水電量515億千瓦時，水能利用率達到96%左右；棄風電量419億千瓦時，棄風率12%，同比下降5.2個百分點；棄光電量73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點�？傮w來看，2017年棄水棄風棄光問題有了較大幅度的緩解，但局部地區(qū)棄能率仍然較高，離可再生能源健康發(fā)展的要求還有比較大的差距，今后解決問題的難度也會不斷加大。

（四）電力系統(tǒng)調峰能力不足

我國電源結構以煤電為主，靈活調節(jié)電源比重低，且煤電靈活性改造嚴重滯后。我國能源結構以煤為主，火電占全國電源裝機比重達到62%（“三北”地區(qū)70%），抽水蓄能、燃氣等靈活調節(jié)電源比重僅為6%（“三北”地區(qū)4%），調節(jié)能力先天不足。相比較而言，國外主要新能源國家靈活電源比重相對較高，西班牙、德國、美國的靈活調節(jié)電源占總裝機的比例分別為34%、18%、49%，美國和西班牙靈活調節(jié)電源達到新能源的8.5倍和1.5倍。通過靈活性改造，可有效提升煤電機組深度調峰能力，但《規(guī)劃》提出的2.15億千瓦改造目標，目前完成不足5%，嚴重滯后。“三北”地區(qū)及部分發(fā)達國家電源結構情況如圖所示。

圖1  “三北”地區(qū)及部分發(fā)達國家電源結構