可再生能源配額制因強(qiáng)力觸動(dòng)利益格局 陷難產(chǎn)迷局

發(fā)電、上網(wǎng)和市場消納是可再生能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)面臨的三大難題，而這三大難題的消除，單純依靠成本優(yōu)勢和技術(shù)進(jìn)步難以實(shí)現(xiàn)。巨量財(cái)政補(bǔ)貼雖是政府扶植某一產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的強(qiáng)心劑，但補(bǔ)貼絕非長久之計(jì)。

隨著風(fēng)電、光伏等新能源裝機(jī)的快速發(fā)展，補(bǔ)貼缺口已成為掣肘新能源發(fā)展的重要因素。據(jù)證券分析機(jī)構(gòu)測算，2017、2018年新能源實(shí)收補(bǔ)貼與理論發(fā)放補(bǔ)貼的缺口分別高達(dá)678億元和937億元。

與國外配額制政策通過競爭以最低成本實(shí)現(xiàn)風(fēng)電開發(fā)的目標(biāo)不同，我國出臺(tái)配額制的初衷是通過競爭機(jī)制與激勵(lì)準(zhǔn)則解決風(fēng)電消納問題。為解決可再生能源補(bǔ)貼缺口巨大以及消納難的“沉疴頑疾”，強(qiáng)制配額制疊加可再生能源綠色電力證書自愿認(rèn)購交易制度被寄予厚望。

業(yè)界普遍認(rèn)為，配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”：解決“三棄”問題，使可再生能源消納具有強(qiáng)制性，提高風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重；配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納，還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度，對(duì)可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大；限電的降低可持續(xù)改善發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

3月23日，國家能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》公開征求意見，醞釀十年，配額制“千呼萬喚始出來”。然而，“瓜熟蒂落”的配額制因被寄予解決補(bǔ)貼問題的厚望回爐再造，地方保護(hù)主義如何破局？配額制考核中該如何“算賬”？補(bǔ)貼難題能否破解？種種難點(diǎn)尚需厘清。

難產(chǎn)迷局

風(fēng)電界對(duì)強(qiáng)制配額制的出臺(tái)可謂是翹首渴盼，作為可再生能源“靠山”的配額制推出，卻阻力重重，如今的出臺(tái)系新芽凝聚了破土而出的力量。中國新能源(6.350, 0.00, 0.00%)電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎告訴《能源》記者，十年前，出臺(tái)配額制劍指提高可再生能源比例，在我國整個(gè)能源界飽受爭議。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是，專家普遍認(rèn)為煤炭是我國能源的頂梁柱，提出約束性目標(biāo)會(huì)增加整體能源成本，可再生能源價(jià)格沒有競爭力，阻力非常大，“這就是我們先推出自愿認(rèn)購綠色證書的原因”。

“配額制帶有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場化改革導(dǎo)向不一致�！眹�網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長李瓊慧告訴《能源》記者，新能源技術(shù)進(jìn)步和成本下降速度往往超過預(yù)期，我國可再生能源規(guī)劃的目標(biāo)執(zhí)行結(jié)果往往偏低，因此配額目標(biāo)到底多少很難進(jìn)行科學(xué)設(shè)定，“當(dāng)時(shí)擔(dān)心配額制設(shè)定目標(biāo)，大家達(dá)到目標(biāo)后就會(huì)認(rèn)為任務(wù)已經(jīng)完成，反而會(huì)對(duì)新能源的發(fā)展帶來不利影響�！贝送�，由于地方發(fā)用電計(jì)劃都?xì)w地方政府管理，如果文件涉及到地方政府的責(zé)任，就需要國辦批，造成了一定的困難。

一位不愿具名的業(yè)內(nèi)人士告訴《能源》記者，配額制“難產(chǎn)”最本質(zhì)的原因是對(duì)既有利益格局的強(qiáng)制介入，“五大發(fā)電集團(tuán)雖然是可再生能源的主力軍，但同時(shí)又是火電的最大持有者，要革常規(guī)能源的命，它們是不認(rèn)可的，并且火電話語權(quán)很大，博弈面臨巨大阻力”。此外，把地方配額完成情況與省級(jí)政府政績考核掛鉤，對(duì)地方政府、尤其是東部發(fā)達(dá)省份政府“是致命的”。

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一般是先出臺(tái)配額制，再推出綠證。對(duì)于我國配額制與綠證出生順序?yàn)楹晤嵉惯@一疑問，李瓊慧告訴《能源》記者，我國與國外的配額制系兩個(gè)不同的概念，國外對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼包括兩個(gè)政策體系，一是以德國為代表的歐洲體系，即通過固定上網(wǎng)電價(jià)，通過電價(jià)補(bǔ)貼可再生能源。美國體系則與歐洲完全不同，實(shí)行配額制。我國目前采用歐洲經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行的實(shí)行固定電價(jià)。

從國際慣例上講，配額制對(duì)可再生能源的激勵(lì)作用遜色于固定電價(jià)，因此很多國家先出配額制政策，后調(diào)整為固定電價(jià)政策。我國目前實(shí)行固定電價(jià)制度，但在固定電價(jià)未完全退出的情況下實(shí)施配額制，我國的配額制就與國外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價(jià)一般不是并存的，所以我國現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的，這在國際上沒有先例。

此外，我國的綠證與美國的綠證有所區(qū)別，美國在相對(duì)成熟的電力市場的基礎(chǔ)上實(shí)行配額，并參與市場交易，是順理成章的事情，“美國的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國有了配額制之后，配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過綠證的交易來實(shí)現(xiàn)的�！�