4月1日,施行不到四年的《可再生能源法》經(jīng)過修訂后再次實施(為便于敘述,以下分別將修訂前后的《可再生能源法》簡稱為“舊法”和“新法”)。據(jù)了解,這是新中國成立以來從頒布到修訂所用時間最短的法律。國內(nèi)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展之迅猛,由此亦可見一斑。
有專家認為,將規(guī)劃內(nèi)容和地位通過法律形式確定下來、“可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”和成立可再生能源基金,是新法中的三大亮點。但也正是這幾處亮點,特別是后兩者,從該法修訂之初直到正式實施以來,一直都是業(yè)界爭論的焦點。
那么,“新法”的實施,究竟會對光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來什么樣的影響?其實施細則何時出臺?是否會促進光伏上網(wǎng)電價早日落地?
帶著這些業(yè)界關心的問題,4月17本刊記者在北京專訪了國家發(fā)展改革委員會能源研究所副所長李俊峰先生,本文是經(jīng)過整理的訪談內(nèi)容。
■新法有些偏完美
《太陽能發(fā)電》:修訂后的《可再生能源法》已于4月1日正式實施,您怎么看待此次法案的修訂?
李俊峰:《可再生能源法》頒布的時間本身不長,2006年才開始實施,到去年開始修訂也就施行了三年多的時間。我覺得,這次的修訂立意很好,改動不大,對“舊法”沒有進行大的改動。但是總的來看,略顯倉促,包括新增補的一些內(nèi)容,力求完美,有可能帶來操作方面的困難。
2005年2月《可再生能源法》頒布到2006年1月實施,盡管時間也有些倉促,但各個方面還是在實施當月就頒布了關鍵的一些實施細則,隨后接著緊鑼密鼓地先后出臺了(其余)20多個實施細則,對這個法律在當時的實施起到了非常關鍵的推動作用。但“新法”2009年12月末開始修訂,到2010年4月1日實施,中間有元旦、春節(jié)和兩會等,留給相關部門制定實施細則的時間不夠充裕。目前“新法”已經(jīng)正式實施十多天了,還沒有一個細則出來。
另外,“新法”正式實施后,可操作性方面的問題也正在逐步顯露出來。比如重點修訂的三個地方,其中兩個執(zhí)行起來難度都很大。
一是把原來的專項資金改為專項基金?苫鸬倪\作很復雜,必須有一套細致完善的管理機制,比如基金征收的范圍、具體管理辦法、適用范圍等,目前都沒有明確的規(guī)定。
二是“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”。這是一個相互矛盾的表述,既要保障性,又要全額收購,讓人很難理解這到底是什么意思,就更談不上可操作了。
實際上,全額收購是不現(xiàn)實的。因為對于電網(wǎng)來說,所有的電源都要服從調(diào)度,這是電力法所規(guī)定的。如果要求電網(wǎng)企業(yè)對可再生能源發(fā)電全額收購,又要求發(fā)電企業(yè)接受調(diào)度,同時又缺少配套的激勵措施給電網(wǎng),那么電網(wǎng)企業(yè)很可能會提出極其苛刻的收購要求,這反而制約了可再生能源發(fā)電的上網(wǎng)。
而“新法”規(guī)定“發(fā)電企業(yè)有義務協(xié)助電網(wǎng)保障電網(wǎng)運行安全”,這給了電網(wǎng)企業(yè)太大的自由裁量權。假如電網(wǎng)提出,只有在不影響電網(wǎng)安全的前提條件下才可以全額收購,試問有哪個發(fā)電企業(yè)能作出這個保證?
煤電、水電、核電都沒有把握說不出事故,誰能保證煤電、水電、核電不出事故?也就是說傳統(tǒng)的發(fā)電方式也沒有能力獨立地保障電網(wǎng)的安全。
電網(wǎng)安全是一個系統(tǒng)問題,不是一座電站能夠保障的。如果執(zhí)行這個規(guī)定,核電恐怕也搞不起來了。煤電和水電同樣也有安全問題,煤電不也照樣有鍋爐爆炸、煤炭短缺(比如冰雪天氣造成的供煤不足),水電也有大旱無法保障供電的問題。
所以說幾乎所有的發(fā)電方式都有技術和安全隱患問題,但這些問題不是不可以解決。對其他電力來源都沒有保障電網(wǎng)運行安全的要求,為什么單獨對可再生能源上網(wǎng)提出這樣的要求呢?這種要求有些苛刻,也過于完美了。
“新法”試圖協(xié)調(diào)各方面的利益,但這種協(xié)調(diào)是很困難的,F(xiàn)在逐步顯露出來一些問題,也造成了發(fā)電企業(yè)、裝備制造企業(yè)和電網(wǎng)之間的矛盾。風電裝備的標準遲遲不能出臺以及各方的爭論,焦點都在這里。
電網(wǎng)的安全應該是從總體上來保障,而不能靠某一個發(fā)電企業(yè)來保障。依靠某一個電站或單項技術來保障電網(wǎng)的安全,這是做不到的。一個風電站或者一個光伏系統(tǒng)怎么去保障整個電網(wǎng)的安全呢?
這些要求很完美,但做起來很困難,很容易造成相關各方的矛盾。而實施細則必須解決這些問題,比如什么條件下保障電網(wǎng)的安全,什么條件下風電、光電這樣一些間歇式電源可以入網(wǎng),這需要很完美的實施細則。
對于在發(fā)展中的事物,如果要求很完美,給予的壓力很大,那我們可能什么事情都很難做得出來。如果給予一定的空間,讓其有一定的自由度,其發(fā)展反而可能順利很多。
無論風電還是光伏,都不是新技術,都已經(jīng)運行幾十年了,技術上不存在大問題,也不會帶來大的破壞。其主要的技術問題是,天氣變化風電、光電少發(fā)電或不發(fā)電,需要電網(wǎng)強有力的容量備用和調(diào)度技術支撐。但天氣的變化不是突然性的,是可預測和可預見的。這不像核事故那樣不可預測,如果能預測,切爾諾貝利核電站就不會出事故了。風電和光伏都不會出現(xiàn)這種不可預知的事故,有風沒風可以預知,風大風小可以預知,天晴天陰也都是可以預知可以預測的。既然是可以預知的,那就是可控的,就不會出現(xiàn)那種不能解決的問題。
作為一個大國,我們的法的制訂應當還是規(guī)定得比較籠統(tǒng)一些好,然后通過實施細則來解決執(zhí)行問題,而不是在法里面規(guī)定得那么具體。根據(jù)“新法”來制訂實施細則,現(xiàn)在看來還有很多問題需要解決,這需要集中社會各界的智慧,需要有很多工夫,才可能讓“新法”所要求的這種完美目標落到實處。
《太陽能發(fā)電》:“新法”相關實施細則制訂主要涉及到哪些方面的內(nèi)容?目前進展情況如何?
李俊峰:實施細則的內(nèi)容首先就是標準,也就是上網(wǎng)的標準問題。保障性全額收購制度的執(zhí)行,需要風電(或光伏)裝備的技術標準、發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)的技術標準和具有法律約束力的上網(wǎng)電量,這可能會帶來很大的爭議。
其次是關于基金的征收和管理。原來比較簡單,就是以電力附加來覆蓋所有的可再生能源發(fā)電上網(wǎng)所產(chǎn)生的額外費用,F(xiàn)在改成基金,整個過程就變得復雜多了。比如資金怎么征收?基金出多少?電價附加出多少?這個錢怎么管理?而且原來是一個部門說了算,現(xiàn)在是三、四個部門一起來說話,參與部門一多,就變成了九龍治水,就會降低效率,雖然增加了公平和透明,但卻以犧牲效率為代價。
不是說這個辦法不好,而是這可能需要